三中全会召开之后，《经济》杂志记者乔宠如曾就我国养老保险制度改革的相关问题专访社科院世界社保研究中心主任郑秉文教授，其中关于做实个人账户和提高统筹层次这两个问题是这轮全面深化改革的关键，由于这篇专访从未公开发表，这里将这两个问题的访谈内容挑出来发表。

《经济》：2000年我们就在辽宁开始试点做实个人账户。可是按照您的统计，个人账户空账额逐年走高，到2012年年底已经达到了2.6万亿元。有一些观点认为，个人账户没有必要做实，您怎么看？

郑秉文：当初我们设定的制度目标是打算做实账户的。问题在于，做实个人账户的代价和效率如何？做实的目的是为了存银行吗？显然不是。这种做法，会导致制度的财务可持续性受到极大的打击，甚至破产。老农保就是先例。

上个世纪90年代初我们最初建立老农保的时候，老农保覆盖人数曾高达9000多万人，后来人数一直在下降，到2009年只剩下6000多万。这有很多原因，但其中一个原因是，老农保账户那点钱的收益率太低了，就是存银行的利息。在1995年，城镇单位就业人员年平均工资5400元，2012年是4.7万元。你想想，如果你1995年建立个人账户每月放百分之八的收入，只吃银行那点利息，到2012年这些钱还能与17年以前的那个百分比等值吗？肯定不能，百分之一也达到不了，这说明，做实账户的代价太大，效率太低，因为工资增长幅度比较大，比较快，这时攒钱吃利息是划不来的，应该投资，千方百计提高利率，否则就亏大了。

这个道理说明，如果一个经济体经济发展和工资收入都很快，建立积累制就要吃亏，否则，就需有一个很好的投资体制，能把投资效率提高上去，把代价降下去，不让投资收益率与社会平均工资增长率相差太多，差的太多了，账户养老金替代率就会下降的十分明显，这个制度就是低效的，最终就会不得不退出历史舞台。

其实，在中国，13年来，账户做不实还有一个重要原因，就是转型成本始终没有制度化或以立法的名义真正解决，所以，每年做实账户的财政补贴压力很大，不论是中央的还是地方的，都存在不小的压力。但是，话说回来，即使解决了转型成本，立法规定每年财政转移支付相当于财政收入的一个百分比就彻底解决问题了吗？我敢肯定也是不能的，关键还在于是否有一个投资体制。如果社保制度投资体制很好，各级财政也肯定会有动力为民生工程为做实账户“挤”出一些资金。如果硬是非理性地去做，最终导致的福利损失还是会转嫁到老百姓身上。我举个例子：2001年辽宁省做实个人账户时42号文件规定：“统筹基金不得占用个人账户基金”，但这个规定到2010年就坚持不下去了，理由很简单，“占用”是划得来的，“占用”能使老百姓的福利最大化，所以，从2011年就开始“借用”了。这就是铁律。我个人认为，正是基于这个基本事实和理性思维，三中全会《决定》的表述是“完善个人账户制度”，代之以十几年来的标准表述“继续做实个人账户试点”。

但是，这里要做一个解释是，做不做实账户，这是一个后台运行的机制问题，不影响养老金的发放。

《经济》：我们历次的文件中都提到要实现基本养老保险基金的全国统筹，为什么迟迟实现不了？

郑秉文：在目前的制度结构下，一旦提高基本养老保险的统筹层次，很可能会出现“基金收入规模趋于缩小，而支出规模趋于扩大”的情况，最终会引起和扩大收支失衡的缺口，进而引发财政风险。

这是因为，第一，养老保险基金留在地方，对地方是有好处的。所以，基金留存多的地方是肯定不愿意上交的，这是提高统筹层次的第一个障碍。第二，我国养老金的征收和计发都是在地方层次完成的，征缴的这支队伍，不是“中央军”而是“地方军”，他们的编制和财政资金供给都由地方供给，他们与地方政府是父与子的关系，地方政府的利益他们要服从。这个问题涉及中国社会保险经办服务体系管理体制改革的大问题。第三，提高统筹层次之后，潜在的一些问题要浮现出来，例如，当地方政府既负责收入又负责支出时，它就有平衡收支的动力，一定会想办法尽量平衡收支。基金管理留在地方政府层次，它就势必要想办法扩大基本养老保险的制度收入，千方百计加大征缴力度来扩大收入，减少收和支的缺口。但提高统筹层次之后，这种收支平衡的压力就随之减轻甚至消失。养老金由上级直接 按需要发放下来，从理论上讲，地方政府的征缴积极性就不如以前那么大，征缴力度下降收入就会趋小；而收支压力不在地方政府，它们对养老金的管理就松弛了，这样一来，他们就可能做“老好人”，领取养老金的人数很可能就会比以前多，待遇水平也会进一步提高，这一少一多，制度的财务形势就会发生逆转。从全国范围看，养老金的总体支出形势就会同样发生逆转，可能导致养老金出现缺口，缺口趋大，收支出现失衡，财政负担就必然加大。

《经济》：有没有化解这种潜在风险的办法？

郑秉文：在制度结构不改革的情况下，在目前的制度框架下，唯一的办法就是加强管理，没有别的好办法。如果制度结构改革了，把收入和支出变成制度内生的一种动力，那和管理就没有关系了。道德风险的发生，管理是一方面，但是抑制道德风险的根本，在于制度的建立。

现行的制度结构决定了统筹层次难以提高。提高就面临着风险，不提高我们又面对这么多的困境和难处，进退维谷、左右为难。这说明，现行的统账结合制度是有问题的。要化解这个风险，就要改变目前的制度结构才行，否则，就只能动用行政的手段，加强纪律，加强管理，加强各级的监管力度。我理解，这个问题一定要与制度结构性改革联系在一起，要同步设计，同步解决，单独地就事论事地解决统筹层次问题，是非常难的，牵扯的利益太多，太复杂，几乎是不可能的！只有实行制度结构性改革，使之变成一件内生机制，就迎刃而解了。