日本的社会保障体系中，农村养老保险制度独具特色、构建科学、保障有效，基本解决了农民的养老问题。当前，我国正在积极推进新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，日本与我国同为东亚国家，文化相近，其农村养老保险的发展路径、内容构成、改革经历等对我国新农保的制度建设具有重要的借鉴意义。

一、日本农村养老保险制度的发展路径

1.家庭养老保障阶段（二战以前）

日本的农村养老保险不是横空出现的，而是随着经济社会环境的发展，在日本政府的规划下，经历了从无到有，从不够完善到逐步完善的过程。二战前，日本农村处于传统的家庭养老保障阶段，对老人的抚养都是以家庭为主。日本农户多为直系家庭，老年后生活依靠长子抚养、照顾，“家”制度在日本起主导作用。当时，农村只有国民健康保险，制度型的养老保险尚未实施。例如，20世纪50年代末日本有1,368万人能享受到养老保险，仅占总就业人口4,284万的1/3，当时包括农民、个体经营者和无业者等共4,700多万人未能加入养老保险体系[1]。

2.农村养老保险建立、发展阶段（20世纪50年代末至60年代）

20世纪50年代，日本从二战中恢复元气，工业化快速发展，大量农村年轻劳动力涌入城市。60年代，日本经济步入黄金发展时期，从事农林渔牧业的人数约为总劳动力的30%[2]。农村人口开始出现老龄化、兼业化和城市化，具有抚养能力的人数逐渐减少，家庭自我保障的作用大为减弱，社会逐渐成为了抚养老人的主角。传统的以家庭为主体的生活保障体系已无法满足家庭成员的养老需求，进入城市和留在农村的劳动者迫切希望享受到社会保险的保障。从1958年起，日本政府开始着手酝酿建立面向农林牧渔业的劳动者、个体经营者的国民养老保险。1959年日本首次颁布了“国民年金法”，将排除在工薪阶层之外的广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中。到20世纪60年代，凭着农村公共医疗和养老保险两大支柱，农村社会保障制度初具规模并开始得到迅速普及，日本进入了“国民皆保险”、“国民均年金”的福利时代。

3.农村养老保险的充实、扩展阶段（20世纪70年代至90年代）

日本的养老保险具有灵活性，随着社会经济环境的变化不断进行调整和修正。自20世纪70年代开始，随着经济社会发展形势的变化，包括农村社会保障体系在内的日本整个社会保障体系不断得到补充、改革和完善。日本政府于1970年制定了“农民养老金基金法”，并于1971年1月开始实施。农民养老金基金同国民年金相辅相成，合力保障农民晚年生活，提高福利水平。参加农民养老金计划的被保险人数在1975年达到顶点，为116万人，占农业总就业人口791万人的15%，该制度成为农民参加国民养老保险的重要补充，具有灵活自愿的性质[3]。20世纪80年代初，国民年金的发展也迈上了新台阶，1985年日本政府修改了“国民年金法”，对公共年金进行了全面改革，使得国民养老保险成为一元化的全体国民共同的“基础养老保险”。这一时期保险内容的充实，缓解了农民与其他社会成员之间负担不平等、国民养老金财政负担沉重等问题，推动了日本农民养老保险的进步。

4.农村养老保险的转换期阶段（20世纪90年代至今）

从20世纪90年代起，日本的社会保障进入了一个重大的转折时期，农村的养老保险也面临着深刻的变化。主要表现在：第一，从经济发展看，日本已经进入了经济的低速增长期，财源严重不足，养老保险交纳额度不断上升，支付额度呈现下降趋势。第二，从人口方面看，农村青壮年劳动力大量流失，生活改善及医疗水平的先进使得人的寿命越来越长，加上少子化，农村人口的老龄化（65岁以上）比率由1960年的8.2%上升到1990年的20%。比同期城市高出8个百分点，领先城市20年步入了超老龄化的时代。第三，从保障水平看，面对农民养老保障需求的增加，农村的养老保障水平相对较低，仍满足不了农业发展的特殊要求[4]。

二、日本农村养老保险制度的主要内容

日本农村社会的养老保险是按照公平性和多层次性两个方面来安排的，实行的是双层结构年金制。第一层次为国民年金，是全体国民强制性加入的与收入无关的基础养老金，它为老年人提供基本收入保障，保证了“国民皆年金”。第二层次的农民养老保险基本上采用基金制，强调自愿原则，但政府给予税制优惠，是国民年金的重要补充。两个层次包含四种养老保险项目，即国民年金、农民年金、国民养老金基金、共济年金，其结构体系如表1所示（表略）。

1.国民年金（国民基础养老金）

日本政府在1959年颁布的“国民年金法”，标志国民年金制度正式实施，后来国家在1985年又对养老保险进行重要改革，这两项措施将全部农民纳入公共养老保险体系中。国民年金成为全体国民共同享有的基础养老金。其中规定凡满20周岁以上、60周岁以下的日本农民必须加入国民养老保险。农民、自雇者和其他非雇佣人员首先要参加国民年金（即国民基础养老保险），国民年金制度采取现收现付模式，平均缴付，平均给付，保费固定，参保农民每月定额缴纳1.33万日元，2008年度月缴费额涨至1.45万日元，凡加入时间在25年以上、65岁以下的参保者均可领取基础养老金，加入该制度40年的参保者，退休后每月可领取最高6.7万日元的养老金[5]。基础养老金执行责任共担原则，资金来源主要构成是，国家负担1/3，列入政府预算，其余部分由个人缴费。目前，国民养老金事业由政府掌管，社会保险事务所和市町村公所直接面向国民提供窗口服务。

2.农民年金（农民养老基金）

1970年，日本公布《农民养老基金法》，农民养老金从1971年1月开始实施。该项目围绕土地经营权转让及老龄两个因素运行，旨在提高农民年老后的生活水平，是国民年金的重要补充。实行自愿原则。加入资格是拥有或正在使用50公亩（7.5亩）以上耕地的农业经营者。保险费由被保险人本人承担20,440日元（1999年），其他由国库承担。保险费缴纳时间超过20年并在65岁前转让经营权，则65岁以后领取的经营转让养老金额为1,400日元乘以保险费已缴纳月数后的金额；保险费已缴纳时间超过20年但未进行经营转让，从65岁开始支付的农民老龄养老金额为900日元乘以保险费已缴纳月数后的金额；保险费已缴纳时间超过3年，在取得养老金领取资格前死亡或退出，根据保险费的已缴纳时间支付相应的余额。农民养老金制度曾经一度使日本农业经营者保持年轻化，经营规模扩大化。

3.国民养老金基金

日本政府为使不能加入农民年金的农民和个体经营者（如小店店主、医生、律师等）能同工薪族一样过上比较充裕的老年生活，除国民养老金外可以获得另外一部分附加养老金，同时日本政府也为不满足于国民年金的农民提供更多方式的养老保险，决定在上个世纪80年代实行养老保险的改革，于1991年开始实行国民养老金基金制。规定凡满20周岁以上60周岁以下的农民均可自愿加入，每月需缴纳“附加保险费”，满65岁后，除可获得基础养老金外，还可获得“附加养老金”。凡不需要缴纳国民养老金保险费及申请加入“农民年金”者，则不得再申请加入国民养老基金，已加入的中途不得退出。2001年6月，日本出台缴费确定型养老办法，从2002年4月开始实施。国民养老基金有企业型和个人型两种，农民可以加入个人型的养老保险，通过向国民养老基金联合会提出申请，加入者可以选择资金运营机构和运营方式，月缴费在68,000日元以内免税，基金运营收入不纳税，运营机构只收取佣金，领取时根据缴费金额和运营收益确定支付标准。

4.共济年金

在日本，民间的团结互助传统源远流长。日本农村存在一种叫农业协同组合的组织，成员主要是农民，也包括其他个人。为了让成员老有所养，保障一生，农业协同组合举办了人身共济保险，对农民养老及其他社会保障发挥了重要作用。这种共济保险组织属于民间团体，不以营利为目的，通常以市、町、村为单位组织建立，得到了政府的大力支持。在管理上，基层农协、县级共济联合会、全国共济联合会相互分工，各司其职，形成了有效的三个不同的风险分散机构。20世纪90年代末，日本有农业协同组合4,000多个，每个农业协同组合成员平均参加共济保险项目4.55项，保障金额每户平均为3.688万日元[6]。共济年金发展至今，已演变成JA（非营利）人寿保险互助制度。JA人寿互助，不仅提供死亡保险，而且还为防备住院、手术、日常就诊的功能需要，在医疗保障、晚年生活保障和护理保障等方面提供帮助。参加JA人寿保险互助，缴费完全由农民个人负担，政府不提供补贴，基金投入市场运营。截至2007年度，181万农户、764万农民参加了该制度，支付养老互助金5,860亿日元[7]。

三、日本农村养老保险制度的特点

1.立法先行，社保法律法规体系完备

日本是一个发达的资本主义国家，经济发达，社会管理有序，各项法律制度也十分健全。纵观日本农村养老保险的整个发展历程，始终有相应的法律保驾护航。日本早在1959年4月16日就颁布了《国民年金法》，保证了每个日本国民都能享受到国民年金。1966年12月，农林水产省将农业劳动者年金问题列入日程，在1969年12月由日本国民年金审议会审定了制度框架。1970年5月13日，国会通过了《农业劳动者年金基金法》，并于1971年1月1日起正式实施，该法颁布10年之内不断进行完善补充，共经历了6次修改。1985年，修改了《国民年金法》，创建基础养老金制度，国民年金覆盖了全体国民。1989年日本制定《高龄者保健福祉推进十年战略》，并从1993年开始在全国制定地域保健福祉计划，要求地方政府积极建设与完善供老年人使用的各种设施，等等。诸如此类的法律法规保障了日本农村养老保险的稳定持续发展。

2.政府主导，养老保险体系架构完整，保障全面

在农村养老保险的构建过程中，日本政府积极主动，运筹帷幄，尽心尽责地扮演着主角角色。以国民年金的建立为例，1955年，日本政府在厚生省内设置了国民年金规划办公室，在1956年的施政方针中将实施国民年金保险作为经济发展5年计划的一个重要目标，1957年设置国民年金保险预算，1958年成立国民年金委员会，同年12月推出《国民年金制度要纲》，并以此为基础起草国民年金法案。1959年，该法案在国会通过并于该年4月颁布实施。国民年金开始覆盖农村的广大农民。国民年金由日本中央政府厚生省的年金局及社会保险厅进行统一管理。年金局负责协调调研年金制度，拟定国民年金计划，计算统计国民年金。社会保险厅负责年金制度的实施，如年金的管理、被保险者的记录管理、年金支给的裁定、发放年金的咨询等业务；地方的都道府县厅下属的国民年金课也承担相应的实施责任，并对国民年金基金、都道府县内的市町村进行指导监督；社会保险厅的派出机构社会保险事务所负责保险金的征收和支付业。日本的农民年金和国民养老金基金的建立过程、实施程序大体如此。

日本在建设农村养老保险时，既立足当时，又着眼长远；既注重公平性，又追求多层次性，使整个养老保险制度架构清晰，项目多样，内容充实，及时适应形势变化。20世纪50年代末，日本农民养老问题凸现，政府不久就出台“国民年金法”，将广大农民纳入公共养老保险体系中；1970年，顺应工业化、城市化的要求，设立农民年金制，提高了农民年老后的生活水平；为了让养老保险覆盖所有国民及提高养老水平，日本政府于1991年实行国民养老金基金制；大力支持民间的农业协同组合举办的人身共济保险。上述四种养老保险项目层层叠加、保障紧密，基本满足了广大农民的养老需求。

3.农民养老金是农业政策选择中的重要因素

日本的农民养老金制度在调节农村与城市平衡发展方面起了很大的杠杆作用。（1）鼓励离农政策。在战后初期，为了保障农业得到高效率发展，并实现西方的农业现代化、机械化生产经营方式，日本政府大力推行城市化的进程，鼓励农民离开农村、离开土地，进入城市工作。日本政府在《农业劳动者年金基金法》中鼓励农民离开土地，并对土地经营权进行转让后丧失生活来源的农民给予政策补偿，这在农民的国民年金中表现突出。（2）推行返农政策。进入20世纪90年代以后，日本农业人口急剧下降，当年的农业劳动力逐渐进入高龄，而年轻人纷纷进入大城市谋生（日语称之为“上京”），农业人口高龄化严重，影响了日本农业的发展。因此，日本的农业政策从鼓励“离农”转向“返农”，养老金政策也随之调整。2001年，由于农民急剧减少，人口快速老龄化，日本建立了新的农业者年金制度。农业者年金基金事业管理费由国库承担。农业者年金基金为任意加入，只要全年务农时间超过60天，国民养老金第一类被保险人（企业工薪人员及配偶、公务员、个体工商户、农民）中未满60岁的农民都可加入，没有农田的农民或其配偶、以及继承人等也可加入。加入者可申请退出，批准后一次性支付退出款项。

4.别具特色的农协组织发挥了重要作用

在日本，经办农民年金的机构是农业协同组合（农协）。日本农协的组织结构别具一格，面对农民是供销联合体（县以下），面对政府是行政、贸易和金融的多功能组织（县以上），其经济职能的主要特点如下：（1）具有三级组织结构。农协共济主要采取三段制方式进行经营，即“共济”、“再共济”和“再再共济”；将参保人的风险加以分散，以维持共济事业的稳定性。（2）具有保险功能。农协共济可以提供人身保险，包括疾病保险、伤害保险、养老保险（年金）和死亡保险。（3）具有成本优势。农协组织提供保险的费用较商业保险少，成本低；农协组织不需要花费营销费用；另外农协保险的保全性强，解约率低，农协组织可以兼业经营寿险和财险。

四、日本农村养老保险制度对我国新农保的借鉴

2009年9月1日，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），决定2009年在全国选择10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保制度是一个规模十分宏大的社会系统工程，其在推行过程中会遇到各种难题，借鉴日本农村养老保险制度的经验，完善我国的新农保制度具有十分重要的现实意义。

1.新农保的推行需要社会保险法的保驾护航

日本针对农民建立的国民年金制酝酿于1958年，至1961年即实现全民皆养老金，效率之高，成就之大，令世界各国佩服。这种结果除得益于日本发达的经济和有序高效的社会运作，事先建立的法律也发挥了保护监督的作用。日本是一个法治严格的国家，《国民年金法》和《农业劳动者年金基金法》等法律时刻鞭策着政府，从而保持了养老保险政策的稳定性和持续性。

新农保的施行也需要法律的保障。当前我国酝酿出台《社会保险法》，如果成功，它将是我国社会保障发展史上最重要的里程碑，也将为新农保提供保护。但令笔者失望的是，《社会保险法》（草案）的内容非常不均衡，依然是以城镇人口为绝对重点，涉及农民权利的只有一两句指导性的条文。如“为了规范社会保险关系，维护社会保险参加人的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法”，“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定”。

因此，笔者建议增加一章特别规定，包括“国家应当适时建立健全针对农民的基本养老保险制度”，“县级以上人民政府应当将农村社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划”，“农村人口可以依法参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。各级政府必须落实相关资助或补贴政策”，“农村人口依法享受基本养老保险待遇”等实质性的条文。或者探索出台《农村社会保险法》、《农民养老保险法》等针对性更强的法律，明确规定新农保的参保范围、基金构成、保障标准和收支程序等。这样，新农保就有了清晰有力的法律依据，能够保证相关政策的到位执行。

2.政府应成为新农保建设的最主要组织者

日本农村养老保险的发展，始终伴随着政府的大力支持。从国民年金到农民年金，再到国民养老金基金和共济互助，日本政府表现活跃，十分积极。在财政支持方面做得尤其出色，如对国民年金，日本国家财政一开始负担基本养老金费用的1/3，2004年在财政日益紧张的情况下，日本政府还是决定到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2[8]。

要建设好我国的新农保，政府需要提供有力持续的财政支持。国发〔2009〕32号文件对这一点作了强调，要求政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方政府应当对参保人缴费给予补贴，为缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费，新农保工作经费纳入同级财政预算。但令人担忧的是，国发〔2009〕32号文件只是国务院制定的指导性行政文件，约束性不够强，政府尤其是地方政府难免会执行不到位，必然大大影响新农保的发展。温家宝总理在2010政府工作报告中提出“要继续推进财税体制改革。健全公共财政体系。完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付”。笔者期待社会保障支出能被纳入政府财政预算，同时农村社会保障支出所占份额能合理，如此，新农保才有长效的财政保障。

地方政府是新农保建设的关键主体。在组织方面，地方各级政府要执行中央确定的新农保政策，结合本地实际，制定具体办法。要充分认识建设新农保的重大意义，将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系，切实加强组织领导。各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保工作行政主管部门的职责，会同有关部门做好新农保的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调等工作；在经办服务方面，要认真记录农村居民参保缴费和领取待遇情况，建立参保档案，长期妥善保存；建立全国统一的新农保信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统（“金保工程”）建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；要大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。按照精简效能原则，整合现有农村社会服务资源，加强新农保经办能力建设，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率。

3.推崇公平，分类引导帮助农民加入新农保

鉴于我国农民人口庞大，国家经济尚不够发达，财力还不够雄厚，农民缴费能力强弱不一，我们不能像日本一样强制每个农民加入新农保。但是，我们可以制定灵活多样的政策，引导有入保能力且有入保意愿的农民加入新农保，扶助困难农民参保，逐步使新农保覆盖全体农民。

笔者认为，对于东部发达地区的农村，集体经济较发达，农民收入较高，应该大力鼓励他们参保，缴费标准达到较高档次（每年缴费400元、500元以上）缴费的，可以在计算缴费年限时增加一定的时间额度，或给予个人所得税减额，这样可激励东部富裕的农民长期缴费，增加新农保基金收入。对于中西部地区的农村，尽力执行国发〔2009〕32号文件中“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”的政策。改革开放以来，中西部地区的农民通过外出务工、土地经营及在家自谋职业，年人均收入已经较多，他们应该能自己拿出100元参保②，这样就达到130元/人/年的标准。对其他农民，如农村重度残疾人、无收入的被征地农民等缴费困难群体，地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

4.注重发挥村民委员会的作用

日本民间的农业协同组合对农村社会保障发挥了重要作用，如组织建立共济年金，提供医疗保险和护理保险等。在中国农村，也存在多种民间自治组织，其中影响力最大的是村民委员会，要发挥它对新农保建设的重要作用。村民委员会为我国大陆地区乡（镇）所辖的行政村的村民选举产生的群众性自治组织（以下简称村委会）。在东部发达农村地区，集体经济发达，村委会除了响应新农保政策外，还可以尝试组织像企业年金一样的农民补充养老保险，为新农保添砖加瓦。在中西部地区，农村村委会应做好宣传动员工作，向农民讲清政策，积极引导适龄农民参保。

5.新农保基金应该在适当情况下进行市场化投资运营

日本的国民年金基本上采取现收现付模式，积累不够，加上少子化、老龄化导致缴费减少和支付增加，财务收不抵支，严重影响了制度的运行。我国目前的新农保基金实行的是基础养老金加个人账户模式，基础养老金全部由国家财政出钱，个人账户养老金则属于个人产权。为了防止未来新农保基金收不抵支，应对个人账户养老金在适当情况下进行市场化投资运营，以实现保值增值。可以尝试将农民个人账户养老金总额的一部分交由投资运营经验丰富的全国社会保障基金理事会投资运营。如果收益良好的话，再效仿城镇职工基本养老保险基金，在保证当前养老支付需要的前提下，将余下的大部分的农民个人账户养老基金委托给全国社会保障基金理事会管理运营并无不妥。

结束语

日本的农村养老保险制度是建立在国家经济发达，农业现代化程度高，农村人口少的基础上的。而我国目前大部分农村仍处于不够发达状态，农民普遍不富裕，农民人数是日本的几十倍③。所以在建设新农保过程中，借鉴日本农村养老保险之余，要坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则。新农保的初衷就是改革之前农民纯粹的“自我储蓄式个人养老保险”的不正常的“老”农村社会养老保险，让政府切实承担财政责任，让制度型的养老保险真正惠及农民，虽然它规定免费为60岁以上的农民发放养老金，但这只代表国家改善民生的政治方向，所以不能强求新农保像日本的国民年金制一样，一开始就覆盖全部农民。但毕竟，新农保起步了，在党和政府的领导支持下，它必将在国民福利的道路上健步前进。 　

参考文献

[1]复旦大学日本研究中心.日本社会保障制度--兼论中国社会保障制度改革[M].上海：复旦大学出版社，1996.

[2]沈洁.日本社会保障制度的发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004.

[3]复旦大学日本研究中心.日本社会保障制度--兼论中国社会保障制度改革[M].上海：复旦大学出版社，1996.

[4]顾天安.日本农村养老保险制度探析及其启示[J].日本研究，2005（4）：44-48.

[5]任倩，付彩芳.国外农村养老保险[M].北京：中国社会出版社，2006.

[6]任倩，付彩芳.国外农村养老保险[M].北京：中国社会出版社，2006.

[7]夏鲁青.日本的农村社会养老保险[J].山东劳动保障，2009（9）：10-13.

[8]吕学静.日本：三大步解决农民养老[J].中国社会保障，2010（1）：20-21.

来源：中国农村研究

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