导语
近日，《中国经济周刊》一篇质疑住房公积金的报道，再次引发公积金制度存废问题的争论。有专家称，可取消公积金来补养老金的窟窿更是一石激起千层浪。住房公积金到底有没有存在的必要了？补充社保的做法又真的可行吗？
▲ 现行的公积金制度可谓是千疮百孔
平时常说的“五险一金”，“金”指的就是住房公积金。因为公积金贷款的利率要比银行贷款低得多，对有买房需求的人来说，公积金通常被看做一项难得的福利。然而，如果精打细算一下，就会了解这一切没有那么美好。国内已经有不少学者的研究给出了答案——住房公积金缴存者存在福利损失。损失从何谈起呢？
首先要明确，公积金的本质是工资。《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）明确规定，不论是职工还是单位所缴存的住房公积金，都属于职工个人所有。职工每个月缴纳公积金，实际上就是把应该打到工资卡的一部分钱，转移到了公积金的账户。
工资这么转移，交由他人管理（住房公积金管理中心），时间久了问题丛生，饱受质疑的有这么几条：
第一，公积金被法学家们批评为“以公权侵害私权”。公积金明确属于私产，可《条例》里又规定公积金的增值收益要充入财政资金，由财政拨付使用。如此规定被视为有违《物权法》中的“孳息归属”的原则，即原物产生的额外收益应当归所有权人。
第二，公积金实施效果扭曲，变成了“劫贫济富”。高收入人群更容易享受到住房公积金的好处，而低收入群体如果一辈子不打算买房或者买不起房，公积金基本上就没有用。这里有一个国家审计署的数据，2005年住房公积金个人贷款的44.9%发放给了排在缴存额前20%的高收入人群，排在缴存额后20%的低收入人群仅得到3.7%的贷款。现在有不少学者呼吁为了降低农民工购房成本，将农民工纳入公积金缴纳的范围，这样的初衷是好的，但农民工交了钱什么时候用得上就难说了。
第三，公积金制度管理低效。以北京市为例，2015年北京市住房公积金管理中心结余资金存款348.31亿元，其中，“活期4.02亿元，1年以内定期（含）121.15亿元，1年以上定期172.79亿元，其他(协议、协定、通知存款等)50.35亿元。”公积金缺乏投资增值的渠道，资金得不到有效利用，再加上管理、使用不透明，很容易滋生腐败，这样的案例不胜枚举。根本原因在于公积金管理中心的尴尬地位，用经济学家马光远总结，“负责如此巨大重任的管理中心其实是个‘三无单位’：无资本金、无风险承担能力、不是独立的金融机构，这使住房公积金管理中心成为一个制度设计上最忌讳出现的机构：权很大，运作庞大的资金，但责很小，其本身的资产根本不足以承担任何风险。”
▲ 虽然《条例》在修订，但比照新加坡的例子，与其改进不如直接废止
去年，国务院法制办公室公布《住房公积金管理条例（修订送审稿）》，公开征求意见，这被视为时隔13年后《条例》的首次大修，引发广泛关注，大家也在期待修订能够革除公积金制度的积弊。然而，马光远直言，这次修订“在住房公积金制度的改进上，缺乏改革的魄力和足够的诚意，继续维护部门现有利益的意图极为明显”。
此次修订放宽了公积金的提取条件，还旨在增强公积金的流动性，提高使用效率。看上去动作很大，比如修订送审稿第三十条，增加了资金保值增值的金融途径。然而，核心问题没有得到解决，资本化来实现保值增值不现实——公积金管理中心定位是非营利性事业单位，一来为缴纳人谋利并不是它的目的，二来行政化管理体制的性质，决定了它与资本市场对接存在障碍。
不妨拿新加坡中央公积金（CPF）制度做个参照。CPF正是我国公积金制度的模板，不过CPF涉及的范围很广，住房、养老、医疗等都包括在内。最近两年，新加坡的公积金制度也遭遇了争议。据南风窗报道，2014年新加坡曾有一场6000多人的大规模群众示威活动，抗议政府运作公积金制度的手法不透明，容易出现暗箱操作，总理李显龙甚至被指挪用公积金款项。不过，新加坡民众就事论事，并没有要求废除公积金体系。而且很快，新加坡总理就回应称，将根据民意反馈对公积金制度进行调整。
“小修小补”在新加坡可行，那是因为运行了半个世纪的CPF，已经形成了很完善的管理体系，而且始终秉持市场化和专业性的投资管理，不存在行政体系的桎梏。
中国目前的公积金制度已经是千疮百孔，小修小补无法根治顽疾，与其花成本去修补一个难以完美的制度，不如直接废除，另寻他法。
实际上，建立国家住房银行才是国际主流的住房保障金融制度，这一制度在欧美、日本、韩国早已施行，并且各国都出台了相应的法律。什么是国家住房银行呢？它是一个政策性金融机构，直接负责为中低收入人群提供住房贷款支持。目前有两种模式：一种是住房银行多渠道筹集资金，直接向购房者和开发商提供资金支持；一种是通过证券化手段，提高商业银行开展针对中低收入群体的低利率房贷的积极性。相当于对首次购房者的中低收入群体给予直接的贴息贷款，实践证明，这一制度是各国政府解决住房问题尤其中低收入人群住房问题最有力、也是最有效的金融支持工具。如今，建立国家住房银行的呼声很高，这一体系应该在废除公积金制度后尽快落地。
▲ 废除公积金制度后，钱去哪里是关键，不过用来补社保窟窿既不合法也不合理
所有人最关心的问题是：废除公积金制度，已经交过的钱怎么办？中国劳动学会副会长苏向南提议，“个人缴纳的部分就别动了，今后可研究将单位缴存的住房公积金用以充公纳入社会保险基金，如果此路径具有可行性，需要相应研究修改《条例》后再稳妥实施。”
这样的提议已经不是首次出现了。一个多月前，人社部社会保险事业管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示，全国职工养老保险抚养比已下降至“不到三个人养一个人”，六个省的当期养老金“入不敷出”。而华夏时报采访到的一位业内人士表示，人社部正在研究将住房公积金与职业年金、长期护理险等补充养老保险。
养老金不足，公积金不差钱，正好用一个弥补另外一个，看起来合情合理。然而，这样的建议既不合法也不合理。
公积金属于职工所有，即便是企业缴纳的部分，也属于职工的工资福利。这一点不同于养老金，养老金中社会统筹部分是公共财产，个人账户部分是私产。如果打公积金的主意，把它用来补充养老金的窟窿，在操作上已经违背了《条例》的规定，甚至有违宪法对公民个人合法财产所有权的保护。此外，动不动拿其他资金来填补养老保险的窟窿，原本的制度短板没有补上，无益于解决养老金的缺口危机。
那么，钱到哪里去呢？法学教授孙佳颖和程宝库的研究认为，可以将现存的住房公积金余额归人居民储蓄账户；将已经存在的的住房公积金贷款合并纳人普通商业住房贷款范畴，并由国家予以适当贴息以保护贷款人的既得利益。
结语
弊病缠身的公积金制度，靠修修补补仍难以变得健康，与其抱守残缺不如直接废除。
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李敏
哆啦A敏
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