工伤保险先行支付制度在我国实施已有5年多。先行支付作为体现人道主义救死扶伤精神的“法律亮点”，“落地”情况却不容乐观。先行支付为何难以追偿成功？对工伤保险基金产生什么影响？如何完善这一制度？日前，记者采访了人社部社会保障研究所工伤保险研究室主任张军。

记者：《社会保险法》规定，工伤保险对未参保职工和第三人不履行赔付责任情形实行先行支付。工伤保险先行支付在我国既无历史经验，又缺乏实践基础，再加上现行法律规定不完善，这项工作总体推进缓慢。从案例分析来看，近年来各地工伤保险先行支付案例是否有所增加？

张军：工伤保险先行支付的案例总量确实有所增加。2014年度上报案例为1445个，2015年度上报案例为1807个。其中，2014年度有效案例为673个，2015年度有效案例为1157个，2014年度案例的平均时间跨度为两年，2015年度案例的平均时间跨度为一年半。（上报案例是指实际已经先行支付的案例，有效案例是指上报案例中符合研究者分析指标的案例——编者注）从案例数量情况看，各地正在不同程度地积极推进工伤保险先行支付工作，并且推进速度有所加快。《社会保险法》实施多年来，全社会对工伤保险先行支付政策已有所了解，申请先行支付的案件数量正在不断增加。同时，经过一段周期后，一些案件已经完成了劳动仲裁、法律诉讼等程序，进入先行支付的待遇给付阶段，也使案例数有所上升。
　　

记者：在2015年度工伤保险先行支付的案例中，存在哪些类型？工伤职工申请先行支付的具体原因是什么？
　　

张军：根据案例反映的情况，申请先行支付的原因主要有以下7种情形：
　　

一是对方肇事逃逸，这种情形数量最多，主要体现在交通事故中，占总案例数的86.3%；二是无财产可执行的占6.9%；三是找不到赔偿人的占2.5%；四是单位关停注销的，主要集中在未参保单位，占0.7%；五是单位拒绝支付全部（或部分）费用的，占1.0%；六是对方不支付医疗费的，占1.2%；七是其他类型占1.2%。
　　

2015年度，第三方肇事逃逸申请先行支付的案例有较大幅度的提高，从2014年度的77.7%上升至86.3%。

记者：从支付的情况看，2015年度占比最大的案例情形是什么？和2014年度相比，有何变化？

张军：2015年，全国工伤保险先行支付案件共1057例，其中，用人单位不支付的案例有59个，共支付待遇总金额为2173.1万元，人均支付37.5万元；第三人不支付案例126个，共支付总金额为862.6万元，人均6.8万元；无法确定第三人案例有972例，工伤保险通过先行支付，人均支付4.2万元。
　　

从支付情况看，用人单位不支付情形支付额最高，占总支付额的44.9%；其次是无法确定第三人情形，占比为37.3%；第三人不支付情形占比为17.8%。
　　

从人均支付金额看，由于《社会保险法》规定用人单位不支付类型按《工伤保险条例》待遇标准支付待遇，因此人均支付待遇大大高于其他两种类型。与2014年度相比，2015年度用人单位不支付情形的案例有所增长，支付总金额也有较大幅度增加，由2014年度的720多万元增加到2015年度的2173万元，增幅达到201.3%。

追偿成功案例极少 不到有效案例1%

记者：从追偿情况看，追偿成功的案例主要有哪些类型？追回基金的比例有何变化？未追回的原因何在？
　　

张军：从案例情况看，2015年度完成先行支付部分基金或全部基金追偿的案例仅有9例，占有效案例数的0.86%。追回案例主要涉及两个类型，用人单位不支付的有4例，追回金额有173.7万元；第三人不支付的有5例，涉及金额10.0万元。
　　

在未完成追偿的案例中，找不到追偿对象的占比最大，占84.4%；追偿对象无偿还能力的，占8.4%；正在追偿中的，占3.8%；其他情况的占3.4%。

不参保可享受待遇 会产生负面导向作用

记者：工伤保险先行支付虽然从一定程度上保障了工伤职工的权益，但会不会导致用人单位逆选择等风险？
　　

张军：实际上，先行支付是把用人单位的赔偿责任转移到工伤保险保障系统，同时将用人单位的违法和缴费责任进行了同步转移。但是，在实际执行过程中，用人单位赔付责任向工伤保险保障系统的转移可以得到落实，但违法和缴费责任的转移和追究无法落实，造成用人单位转移赔偿责任的成本非常小，也产生了不参保可享受待遇的负面导向作用。
　　

我国工伤保险参保人数连年上升，已达到一定规模，但距离党的十八大提出的全覆盖目标还有一定距离，还存在扩面空间。而且，从具体参保情况看，规模以上企业及事业单位都已参保，存在较大扩面空间的是小微企业、有雇工的个体工商户。这些用人单位经营利润较低，人员流动性较大，参保意愿不强，如果先行支付解决了其职工的工伤赔偿问题，会更加降低其参保的主观能动性。
　　

从很多案例可以看出，没有参保的用人单位多是私营企业。在先行支付的过程中，用人单位会积极配合职工出具各种证明材料，将工伤赔偿责任全部推给工伤保险，然后采取搬迁、注销企业或更换法人等办法，逃避其应承担的工伤赔付责任、缴费责任及对其的处罚。这种做法带有很强的效仿性和负面传导性，而人社部门对此无有效防控手段。
　　

记者：工伤保险先行支付是否会对工伤保险基金有所影响？
　　

张军：首先，先行支付会对使用基金规模造成不可预知的影响。各地并不掌控没有参加工伤保险单位的基本情况，无法对其使用浮动费率进行调节。换言之，社保机构对未参保企业既无法管理，也无法掌控，只能被动地支付待遇，这大大增加了工伤保险基金的风险。
　　

其次，道德风险难以防控。责任认定主体和待遇支付主体分离，工伤职工和肇事者串通，企业和工伤职工恶意串通，这些都存在基金流失的风险。
　　

最后，工伤认定机构、劳动监察机构、劳动仲裁机构、地税部门、银行、法院、工商部门等对企业的管理职能都是纵向的，信息不互通，给追缴造成很大困难。由于社保机构没有执法权，到银行查账屡屡碰壁。

加快参保扩面 实现规范管理

记者：如何规避工伤保险先行支付带来的问题？
　　

张军：第一，进一步加快参保扩面工作，尽快实现职业人群的全员参保，是解决先行支付问题的根本办法。当前，应重点做好小微企业和农民工群体的参保工作，积极采取措施，加大扩面力度。
　　

第二，完善政策规定，实现规范管理。进一步完善《社会保险基金先行支付暂行办法》，增强政策的可操作性。明确先行支付的申请受理部门、审批部门、待遇支付部门、追缴部门的职权范围。明确行政、经办、征缴及劳动监察等部门的职责，明确先行支付基金的追偿途径、手段及异地追偿办法。
　　

第三，通过购买服务的方式，委托第三方专业机构，承担工伤保险先行支付的追偿工作。当前可委托律师事务所承担工伤保险先行支付的追偿工作，发挥律师事务所的专业优势和人力优势。
　　

第四，从历年的案例看，部分地区对先行支付基金做挂账或暂付款处理，但长期挂账不充兑，既不符合财务规定，也经不住审计。目前，应研究制定工伤保险先行支付的财务处理办法，规定先行支付的财务记账办法、未追回基金的财务处理方法、作为呆坏账的条件及处理方法。
　　

第五，加强先行支付信息化管理。
　　

第六，建立未参保单位先行支付的公示制度。
　　

第七，加强与法院、公安部门、银行等沟通协调，形成统一思想，促成工作的顺利开展。

来源：中国劳动保障报