苏悦君说

        今天继续推送陈友华教授刊发在《山东社会科学》的“住房公积金制度：问题、出路与思考”最后一部分，跟您探讨“公积金效用究竟如何”、“公积金能否成为融资工具”等问题。如想了解“公积金为何遭到诟病”或“公积金贷款为何那么难”可查看历史消息。

公积金自1991年在上海诞生以来，已经走过了20多个年头，是到了系统总结的时候了。有学者指出：官方过度夸大了公积金的功能（顾书桂，2013）。公积金只是在一定程度上帮助行政机关、国有企事业单位等少数人解决了居住问题，而民企和效益不好的企业职工则很难通过公积金来解决住房问题，再加上飞涨的房价、烦琐的申请程序，更令低收入者对实现“住者有其屋”的目标望而却步，结果大部分低收入者缴存的公积金被“沉淀”，而公积金管理中心不过是政府强制储蓄并借助通货膨胀进行收入再分配的又一个行政机构。公积金制度甚至充当了“劫贫济富”的角色（苏培科，2013；顾书桂，2013）。

《住房公积金管理条例》明确指出：公积金是单位与在职职工缴存的长期住房储金，归职工个人所有。公积金来源于在职职工工资的一部分，属于居民提供劳动要素所得报酬收入的一部分，从其资金来源来看，属于初次分配领域（黄静、胡昊、屠梅曾，2009）。既然公积金属于在职职工工资的一部分，那么，单位不给职工缴存公积金是违法的，而强制要求职工、特别是很难动用公积金购房的职工缴存公积金，并对其使用严格限制本身的合法性又是令人生疑的。

现代社会，居住权保障的主体应该是国家、家庭和个人。当家庭与个人无力解决自身的居住问题时，政府有责任给予必要的帮助与支持。形象地说，在住房权保障方面，政府的责任是“兜底”，保障公民的居住权是政府的当然责任。

现在问题是：中国有五级政府，各级政府在保障公民“居者有其屋”中的责任又如何定位？责任边界又如何划分？温家宝总理2011年3月5日在《政府工作报告》中指出：“稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责，市县人民政府负直接责任。”“总责”与“直接责任”又如何理解？责任又如何进一步分解与落实？中央政府在其中究竟应扮演怎样的角色？诸如此类的问题，至今没人能给予明确的回答。

中国改革开放虽取得了巨大的成就，但在“摸着石头过河”、“让一部分人先富裕起来”、“白猫黑猫抓到老鼠就是好猫”等思想指导下，出现了政府责任的推卸及随之而来的严重社会问题的出现，可谓问题与成就并行。在住房领域突出地表现为将公民的居住权完全推向市场，而忽视了政府在保障公民居住权方面的兜底责任。公积金制度就是在配合国家对城镇住房市场化改革背景下推出的。

《住房公积金管理条例》明确规定“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟），应当设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构”，“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。”由此隐约可见，保障公民居住权的责任被落实到省市两级政府、特别是市级政府身上。

部分公民很难通过努力解决自身的居住问题，因而政府的住房保障制度建设对这部分人基本居住需要的解决尤为重要。而公积金是作为中国住房保障制度重要组成部分出现的。“居者有其屋”是公积金制度设置时的初衷与理想目标。现在的问题是：

一是有房者已经解决了“居者有其居”的问题，短期内也没有购房的打算，为什么还要被强制要求缴存公积金？有房者是否有责任与义务为无房者提供支持，帮助无房者解决“居者有其屋”问题？这种责任究竟是道义上的还是法律上的？

二是没有购房能力的人都是社会中下阶层人士，部分人生活可能还较困难，是否也应该被强制要求缴存公积金？是否因为被强制要求缴存公积金，为了未来可能永远不可能实现的“有房梦”而省吃俭用，节衣缩食地去存钱，以至于严重影响到当下的生活？是否应该存钱帮助别人去圆住房梦？人们究竟应该活在当下，还是活在未来所描绘的“美好蓝图”里？明天是在今天基础上的延展，活不过今天，又如何去设想明天？

三是短期内根本没有购房意愿的人是否也应该被强制要求缴存公积金？受户籍制度等限制而很难在城市、特别是大城市落户、也很难买得起城市住房的外来务工人员为什么也被强制要求缴存公积金？公积金缴存的无条件与使用的严格限制，部分人可能一辈子也不可能用公积金购房，这可能让这些人成为纯粹的净储户与在“低存低贷”政策下的利益受损者，并成就公积金贷款购房者的“福利”与低成本筹集资金。如此看来，强制要求外来务工人员缴存公积金，究竟是对其的权益保护，还是在权益保护幌子下的掠夺？

公积金制度被视作政府的一项“民生工程”。但该项制度自实施以来，可能除了受到占少数的体制内人员的欢迎外，在大部分单位与职工面前均不受欢迎。这不是单位与职工思想认识低等所能完全解释的。

尽管有专家指出，中国的公积金具有“强制性、互助性与保障性”三大特点。但三大特点实际上均不明显，特别是保障性特征基本没有显现，而更多具有住房金融的特点。

保障公民居住权是政府的基本责任之一，保障性住房建设是政府为解决公民居住权而做出的努力之一。现在的问题是：一般民众是否具有帮助他人解决住房问题的责任？这种责任究竟是道义上的，还是法律上的？公积金缴存者多被排斥在保障性住房制度之外，却要承担利益损失，为保障房建设提供资金，这本身就是对公积金缴存者的一种掠夺。

公积金制度自诞生以来，越来越悖离设置时的初衷，其弊端逐渐显现，广受诟病，有识之士也提出了许多改革主张。但任凭风浪大，公积金制度仍巍然不动。公积金制度改革之所以如此之难，主要原因有二：

一是公积金制度设立后，庞大的管理体系与强大的利益链已经形成，很多人靠公积金制度吃饭。取消公积金制度，相当于端掉了这些人的饭碗，因而来自于利益相关者的反对之声自然不绝于耳。

二是公积金规模庞大，且部分地区有大量结余，政府从中看到了机会。于是，公积金俨然成为低成本融资的又一条重要渠道，岂有轻易废除之理。

在公积金不能发挥住房保障功能的前提下扩大覆盖面，只能说明政府在其中的既得利益日益坐大（顾书桂，2013）。正所谓“触动利益比触动灵魂更难”。

伴随着时间推移，公积金制度的缺陷逐渐暴露出来：

一是居者有其屋不是可以通过“住房公积金”制度就能实现的。原本买不起房的人，通过住房公积金制度帮助买上房的人很少，特别是在城市房价大幅度上涨的时代背景下更是如此，公积金制度基本上不能解决中低收入者的住房问题。不仅如此，近期若干地区爆出缴存差距数百倍的新闻，社会反响强烈，严重影响了制度的公信力（张克芳、李琦，2013）。

二是住房金融产品逐渐成熟，商业银行广泛开展住房按揭贷款业务，基本上能够满足绝大部分社会群体的住房融资需求，如果能获得公积金贷款，一般也能获得商业贷款。因而商业贷款对公积金形成替代之势。

三是商业银行对住房贷款所给予的优惠，特别是对首套住房贷款利率的大幅度下浮，使得公积金贷款低利率优势逐渐丧失。

四是公积金使用效率不高，保值增值能力差。

五是房价飙升，公积金贷款在支持职工购房上的作用大为减弱，特别是在住房紧张的一二线城市，纯粹使用公积金贷款购房的是极少，公积金贷款已经沦落为可有可无的贷款补充。

六是区域隔离，资金闲置与资金紧张并存。七是管理分散、运营效率低下。八是管理不善、监督不到位，腐败案件并不鲜见。九是公积金不能异地流转，与市场经济要求不符。等等。

公积金制度作为中国城镇住房制度改革的一项过渡性制度安排，其设计和实施有其鲜明的时代特征。斗转星移，中国住房市场已经发生根本性变化，公积金制度可能已经失去继续存在的意义。

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