通过对中美与世界各国养老金体系的对比，郑秉文建议，尽快建立养老保险体系的三个支柱，尤其是完善延税型商业养老保险制度设计。并通过完善制度建设，让商业养老保险要成为个人和家庭商业养老保障计划的主要承担者；要成为企业发起的养老保障计划的重要提供者；要成为社会养老保障市场化运作的积极参与者；养老服务业健康发展的有力促进者；和经济增长和金融协调发展的稳定支持者。

“在多层次混合型制度中，基本养老保险一柱独大的趋势十分明显；第二支柱EET的税优政策趋于不断完善过程之中；第三支柱商业养老保险税优政策从提出到现在，历时10年，呼之欲出。”郑秉文表示“由于税优政策缺位，第三支柱是一个十分明显的短板，离多层次混合型的制度目标存在很大差距。”

郑秉文表示，商业养老保险税优政策的力度如何、商业养老保险的发展前景如何、十三五期间如何设计和实施商业养老保险制度等，是评判能否实现中国特色“多层次混合型”养老保障体系的重要指标。也是在跨越中等收入陷阱的历史进程中中国的一个重要软实力。

以下是我们整理的郑秉文先生的演讲观点纪要：

商业保险是养老保险体系的第三支柱，对于构建“多层次混合型”模式养老保险体系非常重要。而目前在养老保险体系中，最多层次最混合型的是美国，因此参照美国模式是较为适合中国选择的。

一、构建“多层次混合型”养老保障体系的必要性

 中国养老保险体系的三个支柱中，第一支柱是国家主办的基础养老体系，第二支柱是企业年金，第三是自由市场化购买的商业养老保障产品。此外还可以划出两个部分，在第一支柱前，有部分来自于财政转移支付的社会救助性质养老体系，如高龄补贴，这在学术界叫零支柱。零支柱一般来说是指普惠式的国民年金，一人一份的国民年金我们叫非缴费型的养老保障制度，还有五险等保险缴费性制度。

另外，还有世界银行2005年时提出的第四支柱，指家庭存款计划等，实际上也是商业养老保险的内容，但有别于第三支柱，因第三支柱特指国家有税收政策支持的市场化的商业养老保险制度。这样的话养老保险体制就有五个支柱，但根据中国现状，用三支柱来界定中国的养老制度现状较为合理。

中国养老保险体系第一支柱有两大部分，第一部分构成是城镇职工养老保险制度，前年新农保与城镇居民放在一起，叫做城乡居民养老保险。这个制度不是严格意义上的保险制度，但有救助的性质。第二支柱是指企业年金，从完全互助会的性质演变成了完全现代化的信托制，但中国目前参与门槛高，因此参与率较低，基金总额较少。第三支柱是商业养老保险。

（一）“多层次混合型”养老保障体系：概念定义与制度选择

   构建中国特色“多层次混合型”养老保障体系是改革开放后中国社会保障制度的必然选择，是二十年来各级政府努力不懈的奋斗目标，是十三五期间落实五中全会通过《十三五建议》提出的“发展职业年金，企业年金、商业养老保险的发展目标。

“多层次”是指以国家举办的基本养老保险为主体、雇主举办的企业年金和机关事业单位举办的职业年金为补充、个人投资购买的商业养老保险为基础的三层次养老保障网络，意指国家、企业与个人共同支撑和三位一体的三支柱养老保障制度框架。

“混合型”是指缴费型的养老保险制度为骨干、非缴费型的老年救助制度为兜底、慈善事业和社会力量的扶老助残为增益的调动多种养老资源参与的老年安全网络，意指养老基金、保险基金和财政转移支付多种融资来源的PPP型养老保障模式。

总之，中国特色“多层次混合型”养老保障体系是在吸收国外不同福利模式发展的经验教训基础上，为保证中国特色社会主义市场经济运行提供的重要社会基础设施，是国家治理体系的重要子系统和治理能力现代化的主要内容。

在三支柱养老保障制度结构中，第一支柱基本养老保险制度是指国家举办的养老保险制度，带有强制性；第二支柱企业补充养老保险制度是自愿性的企业主建立的养老保险制度即企业年金制度；第三支柱是指商业养老保险，就是由商业保险机构提供或参与的，以养老风险保障、养老金管理和养老金融服务等为主要内容的制度。

在“多层次混合型”制度中，基本养老保险“一柱独大”的趋势十分明显；第二支柱EET的税优政策趋于不断完善过程之中；第三支柱商业养老保险税优政策从提出到现在，历时10年，呼之欲出。由于税优政策缺位，第三支柱是一个十分明显的短板，离“多层次混合型”的制度目标存在很大差距，甚至从这个角度看，商业养老保险税优政策的力度如何（比例大小）、商业养老保险的发展前景如何（密度与深度）、十三五期间如何设计和实施商业养老保险制度（个人账户的建立）等，是评判能否实现中国特色“多层次混合型”养老保障体系的重要指标。

（二）制度模式的分类：商业保险因素的权重

我们可以通过划分商业保险因素的权重来看待商业保险养老制度在多层次当中的地位和作用。第一支柱的正面的案例是新加坡，养老保险体系是单层次的，基本养老保险很厉害，替代率是97%。智利，智利在1981年建立了独特的养老金制度。DC型制度就是从它开始的，没有智利就没有DC这个词，全世界还是DB制度。

那么从“多层次混合型”角度怎么来侧重？这里有一个方法叫去商品化。去商品化是指一个社会成功从独立于国家的市场上获得福利的多寡，来看其制度的混合程度。比如说看美国人从独立于国家之外在市场获得的医疗福利的多寡，美国的医疗保险制度是市场化的，所有的公司买的都是商业保险，独立于国家之外，因此商业养老保险、商业医疗保险为其拉了很多票。

去商品化是把福利因素分解成18个因素，医疗、养老都是其中的一个。最后做一个系数，做完系数以后看得分，把得分多少分成三组国家，得分最多的是北欧国家，最后把31分到40分获分最多的作为一组。第二多的国家是西欧和南欧，也包括日本。

这个表告诉我们，全世界搞混合型的、多层次的有三组，你走哪个国家那条路可以选择。有人选第三组，但是你只能选第一组那条路。

再看基本养老保险的支出占比，2015年中国基本养老保险支出25817亿元，占GDP的3.8%。缴费资源是既定的，因此第一支柱不能太多，才能把第二支柱、第三支柱发展起来。由此来看，第一支柱支出水平的提高空间已经十分有限了，尤其在供给侧结构性改革中，需要降费！从替代率来看，提高空间也十分有限。

单一支柱的反面案例是希腊，第二支柱建立于2001年，第三支柱也很小，仅有很小的契约型制度。所以，国家压力大。单一支柱的正面案例是新加坡，新加坡是高收入国家唯一单支柱的国家，也很有特色，是CPF中央公积金制运行较好的国家。

从这张图来看，中国保险养老制度只能走多层次混合型，混合的程度越高越好。越高这个国家才能走得越远。

二、商业养老保险在养老保障架构中的重要性 

 “新国十条”提出，商业养老保险成为养老保障计划的重要提供者第，商业保险要成为市场化运作的积极参与者，商业养老保险成为健康服务业管，有利的促进者。在我看来，

第一，  商业养老保险要成为个人和家庭商业养老保障计划的主要承担者

在这个方面，首先需要“失独”家庭的政策性商业养老保险应逐渐提升保障水平。一是为失独老人建立以扶助金政策为基础的社会养老救助体系，其目标在于由国家承担起为失独贫困家庭提供基本生活保障的财政责任，由国家承担责任，这是失独家庭养老保障的第一层次；二是为失独家庭参加养老保险制度提供额外的社会养老金补贴，旨在合理扩展失独家庭的养老收入来源，以鼓励个人多缴多得和长缴多得。三是通过政策性商业养老保险，为失独家庭提升养老保障水平。

一方面要尽快出台税收优惠政策，鼓励失独家庭购买商业养老保险，在个人投保缴费、投资环节给予相应额度的个人所得部免征优惠；另一方面，可以通过财政出资、从社会抚养费中抽取资金等方式，对个人购买商业养老保险产品给予保险补贴，补贴额度与个人缴费挂钩，个人缴费越多，缴费补贴越高。商业长期护理保险产品也应优先考虑失独老人群体，给予他们必要的税收优惠和补贴政策。

其次，需要住房反向抵押养老保险应发挥政府担保机制来引导市场发展。同时建立长期护理保险应充分体现社会保险的支持和商业保险的政策突破。还应鼓励商业保险公司参与社会长期护理保险的经办和精算业务，通过参与多层次的长期护理保险业务，促进市场发展。

第二，商业养老保险要成为企业发起的养老保障计划的重要提供者

商业保险机构在企业年金市场的地位十分重要。目前，10家企业年金基金法人受托机构中，来自保险系统的共5家，近5年来，这5家机构受托管理的企业年金资产份额一直维持在全行业的70%左右；在20家投资管理人，有4家来自保险系统，近5年来，这4家公司管理的资产基本份额也接近40%。这种提供商肯定还要扩大。保险类的机构是重要的提供商的来源。所以企业年金，职业年金是我们保险业一个重要的领域。机关事业单位建立职业年金计划，职业年金基金的不断积累将给商业保险机构带来巨大利好。

第三，商业养老保险要成为社会养老保障市场化运作的积极参与者

商业养老保险要参与社会保险经办，参与社会养老保险基金投资运营。《全国社会保障基金条例》在几易其稿的过程中，最终将“应当选择符合法定条件的基金管理公司等专业机构担任全国社保基金投管人”改为“应当选择符合法定条件的专业机构、托管机构分别担任全国社保基金投管人、托管人”，这意味着，投管人的选择范围得以扩大，符合法定条件的所有专业资产管理机构皆包括在内（这是我个人理解，文责自负）。（包括保险资产管理公司和养老保险公司等；目前境内18家投管人中有16家是基金公司，2家是券商）

商业保险机构也要参与社会养老保障专业化服务。保险行业具有多年的丰富的人寿精算经验和能力，社会养老保险至今没有对社会发布精算报告。人力资源社会保障部门的精算队伍规模远不如保险公司雄厚，但对精算工作具有很大的潜在需求。保险业应发挥专业特长，积极为基本养老保险及其行政主管部门和经办机构提供相应的专业化服务，这也是PPP的重要体现，也是公共采购的重要体现。

第四，商业养老保险要成为养老服务业健康发展的有力促进者

新“国十条”提出要“创新养老保险产品服务”，“支持符合条件的保险机构投资养老服务产业，促进保险服务业与养老服务业融合发展”，明确现代保险服务业与养老服务业可以相互促进发展。商业养老保险在促进养老服务业发展上具有独特优势。未来，养老服务业无疑将是“朝阳产业”或“新的利润增长点”之一，商业养老保险应发挥“催化剂”和“粘合剂”作用，有效促进养老服务业的发展。

第五，商业养老保险要成为经济增长和金融协调发展的稳定支持者

    一方面，商业养老保险为社会各行各业的参与者提供合理的养老保险产品与养老资金保值升值之道；另一方面，积少成多的商业养老资金可以通过创新运用方式，以多种形式助力国家经济增长与金融协调发展。近年来，随着政府与监管部门的不断推动，商业养老保险发展速度稳步提升。在多项政策的推动下，养老保险资金规模不断增大，对行业进步和社会经济发展起到的作用越来越显著。商业养老保险要充分发挥养老保险资金特征，服务经济增长、服务民生。

三、商业养老保险税优政策与制度设计的必要性

（一）多层次社会保障体系政策思想的历史演变

早在1991年，国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）就提出了三个支柱并举的社会保险制度框架思路，要求“企业补充养老保险由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立，所需费用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取。个人储蓄性养老保险由职工根据个人收入情况自愿参加”。继而，多层次社会保险制度的提法和商业养老保险的概念的提出等，经历了一个U字型的发展过程。

政策演变过程可看到，从上个世纪末到本世纪初，在亚洲金融危机的背景下，中国正值国企改革三年解困的最关键时期，当时，下岗职工数量骤增，社会压力非常大，中央与地方各级政府千方百计筹措资金，在全国范围实施“两个确保”（确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放）和“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度）

2006-2007，保监会等部门率先提出了发展第三支柱和商业养老保险的问题，尤其是2007年保监会提出建立延税型商业养老保险以来，10年的努力与奋斗，商业养老保险税收优惠政策的提法和第三支柱的概念逐年深入人心。

（二）商业养老保险税优政策的提出：税优政策的重要性

在三支柱框架中，第一支柱基本养老保险的税收优惠政策在其诞生之日起就开始实施了；第二支柱企业年金的税收优惠政策的实施经历了漫长的曲折过程，在1991年企业养老补充保险诞生时并没有税收政策的支持，进入21世纪之后，随着市场化投资体制改革的进程，在2004年实施DC型信托制的企业年金制度改革的加快，税收优惠政策不断完善，目前，除需对一些细节进行完善和补充以外，企业年金的税收政策基本是完整的；第三支柱商业养老保险是唯一没有实行税优的一个空白。我相信2016年年底之前无论如何会出来的。

（三）第三支柱个人商业养老保险资产规模很小

中国商业养老保险资产占GDP比重非常小，仅为2.6%，而美国则高达42.5%。中国商业养老保险替代率非常低，仅为1.1%；同时，商业养老保险密度非常小，仅为185.56元/人，而美国则高达1258.7美元/人；商业养老保险深度非常低，仅为0.4%，而美国是2.3%。上述四个方面的数据显示，中国商业养老保险的规模非常小，甚至诸如替代率和养老保险深度等某些数据可以忽略不计。除保险文化等很多其他原因之外，商业养老保险的税优政策始终没有落地是重要原因之一。相比之下，包括美国在内的几乎所有发达国家的商业养老保险均享有一定的税收优惠政策。

（四）商业养老保险税收政策：EET与TEE的“双税优”并举

第三支柱采取延税型个人账户的形式，其本质属于EET。考虑到中国实行的是分类个人所得税制，未来改革目标也是综合和分类相结合的个人所得税制；还考虑到个人所得税起征点逐年提高，纳税人规模较小；再考虑到中国的非正规部门就业人数较多，自雇群体和灵活就业群体规模较大等因素，建议实行“双向税优”政策，既在实行“延税型”的EET时（退休领取时纳税），同时设立“免税型”的TEE账户（对账户实行税后缴费，但在退休领取时实行全免的政策，对投资收益和缴费均免征个税）。由于TEE型账户具有良好的便携性、可及性与透明性等三个特征，TEE型个人账户投资额度应高一些，供人们自愿选择的空间更大一些，实现多赢。

（五）商业养老保险是保障国民福祉的社会基础设施

在家庭财富当中，中国的家庭财富是21万亿，英国是9万亿，美国是 85万亿，这种家庭财富净值，分为如下四个领域。其中，而金融资产中国比任何国家都高，中国有全球最高的国民储蓄率。而中国的养老金1.5%，英国的是37.9%，跟所有的国家比中国的家庭财富净值养老金几乎没有。

在发达国家，多层次养老金制度早已被视为社会基础设施的组成部分,与市政基础设施具有同等重要地位，尤其是第二和第三支柱养老金制度，明晰的个人产权和量化的账户资产等特征使之在家庭财富中独立出来，成为一个重要成分。这里以英国和美国为例来分析家庭财富中个人养老金的地位。

（六）商业养老保险是资本市场的压舱石

 去年中国股票市场异常波动，大家总结了很多原因，在我看来，最大的原因是养老金体系不发达，在股市里基本没有养老金投资者。而全球来看，投资基金中市场占比较高的是共同基金、养老基金和保险基金。发达国家股市较为成熟，除其他原因以外，机构投资者发展迅速是重要原因之一。

       从上图中美三支柱养老基金的比较来看，我们与美国的差距还是比较大的。因此为资本市场提供长期资金的机构投资者就更少了。这就是中国和美国市场最大的一个区别。

中国资本市场需要养老金，需要改变投资结构来成为一个成熟的资本市场，要把存款改造成养老金。因此，如何改造养老金，是我们这一轮改革的重点。因此建立起商业养老保险是一个很好的制度安排。

（七）延税型商业养老保险制度设计的三个共识

    第一个共识是，应该引入和建立一个“个人养老账户”（IPAs），这是个人自愿建立第三支柱养老保险的载体，是体现当前延税和未来纳税的记录平台，所有的养老产品的购买和投资，都须在账户内进行和完成，账户的后台与税务记录系统链接。

第二个共识是，第三支柱覆盖的范围自然包括商业养老保险，但绝不仅限于商业保险产品，它还应包括基金产品，覆盖基金业等其他适合投资的金融产品，就是说，它不仅是契约型的，还应是信托型的；不仅具有保险功能，还应具备投资功能。

第三个共识是，第三支柱离不开商业保险，商业保险更需要第三支柱，尤其是商业保险提出和首倡个税递延型养老保险产品已有10年，心理准备充分，预期十分确定，决心非常坚定，产品箭在弦上；国外的经验显示，引入个人账户，这是商业保险上台阶的一次重大历史性机遇。

这三个共识是制度设计上各部门可以通力合作的基础，是税收政策能够尽快出台的依据，是最高决策层最终可以下定决心的根据。第三支柱的国民福祉正在向我们走来，我们相信，在跨越中等收入陷阱的历史进程中，这是中国的一个重要软实力。

本文编辑：王蕾