工伤保险先行支付制度实施以来，对弱势工伤职工保障的“托底”作用有所显现。但记者调查发现，目前这一制度的落实情况与社会期望值存在较大落差，由于执行中面临重重阻力，部分工伤职工保障难兑现，导致“因伤致贫”情况时有发生。

先行支付“形同虚设”

2016年元月，四川泸县的夏光莲老人经过8年漫长的期盼和坚持，终于等到了社保局同意先行支付儿子工伤死亡赔偿金的消息。这也即将成为重庆市“工伤保险基金先行支付第一案”。

经过法院的调解，重庆市江北区社保局愿意先行垫付赔偿款：一次性支付刘玉虎死亡赔偿金22万元；一次性支付刘玉虎儿子过去6年的生活费4万余元；今后按月支付小孩生活费780元，至孩子成年。

夏光莲老人的独子刘玉虎8年前在出差途中因公死亡，后经确认为工伤。为了讨到儿子的工伤死亡赔偿金，从2008年起已经在社保局、法院之间奔波了无数次。自己和老伴的医药费、打官司的交通费，几年维权下来，家里已经欠下10多万元的债务，儿媳妇也因为家贫出走。目前就靠着她和老伴打零工养活9岁的孙女。

历经4年的审判后，法院于2012年判决由刘玉虎所在公司赔偿工伤死亡金39万余元，但几年下来，法院仅执行了7万元。去年10月，法院将公司的法定代表人一并纳入被执行人。

“现在老板跑路了，我们之前多少次向社保局申请先行支付，但社保局不予垫付。这是我儿子的命钱，赢了官司也没用，国家有好制度、地方不执行，这让我们该怎么活呀？”夏光莲老人向记者哭诉道。

夏光莲老人的境遇，是目前我国工伤保险基金先行支付制度在基层难执行的具体表现。

为了避免劳动者遭受意外伤害时因赔偿给付不足而陷入困境，我国社会保险法规定了工伤保险基金先行支付制度，即在应当由用人单位或第三人向工伤职工支付工伤保险待遇而其不支付的情形下，经工伤职工或其亲属的申请，由社会保险经办机构从工伤保险基金中先行支付。自2012年起，全国多地先后出现了“工伤保险基金先行支付案例”，工伤保险先行支付制度对弱势职工保障的“托底”作用得以显现。

与此同时，有关专家认为，社会各界尤其是广大劳动者对工伤保险先行支付制度期待很高，但这项政策在实际操作中仍存在较大阻碍，甚至出现与该制度立法目的背道而驰的尴尬局面。尤其在经济下行压力大、民营企业老板“跑路”多的情况下，先行支付制度更加难以落实，对工伤职工的保障难以兑现。

农民工维权律师周立太介绍说，1998年，深圳市人大通过修法曾经率先在全国实施工伤保险“先行支付”，由于难执行，2001年又把法律修改回去了，取消了先行支付制度，说明部门阻力之大。2012年，全国人大常委会修法后推出先行支付制度，这是保护弱势群体的一项好政策，然而在各地实践中执行情况并不好，一是许多老百姓甚至是部分律师都不知道有这项制度，二是地方社保机构基本缺乏执行的主动性，劳动者向社保局申请先行支付成功的案例很少，鲜有成功的案例都是通过司法的强力介入才得以实施。如果一些地方社保机构与法院形成“默契”，以各种理由推托，先行支付制度的执行便成了“镜花水月”。

三大“症结”导致落实难

中国政法大学民商经济法学院副教授胡彩霄说，工伤保险基金先行支付这一概念首次出现在社会保险法中，但2004年起开始实施的《工伤保险条例》却对“先行支付”问题只字未提。虽然人力资源和社会保障部随后发布了《社会保险基金先行支付暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，很多地方至今仍未出台先行支付的贯彻实施办法，造成先行支付制度在实际执行中“形同虚设”。

对此，部分专家表示，工伤保险基金的安全风险问题，是影响地方社保部门执行先行支付制度最大的担忧所在，实际执行中存在缺乏认定标准、申请时间不明确、追偿机制不健全等三大“症结”，亟待解决。

症结一：关键环节缺乏认定标准、制度执行缺乏启动程序。根据法律规定，用人单位不支付、因第三人造成工伤而第三人不支付、无法确定第三人，是能否适用先行支付制度的重要前提条件。《暂行办法》也对“用人单位不支付”的情形作出列举，即用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记备案的；用人单位拒绝支付全部或部分费用的；依法经仲裁或诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；职工认为用人单位不支付的其他情形。周立太律师指出，这种简单分类的做法只是对部分“用人单位不支付”的情形进行了认定，但对列举之外情形的认定标准仍是空白，这在一定程度上与工伤保险基金先行支付制度设立的目的存在一定冲突，也为相关部门解读执行政策留下很大的“回旋空间”。

症结二：申请时间不明确。尽管《暂行办法》规定了工伤职工及其亲属享有先行支付的申请权，但规定要求申请人只能在所有医疗终结之后才能行使先行支付申请权，那么这项制度使工伤职工获得及时救治的立法目的也就很难实现。

症结三：追偿机制不健全。部分地方人社部门反映，目前工伤保险基金追偿机制尚不健全，存在着基金支付后无法追回的风险。胡彩霄表示，《暂行办法》对社保机构的追偿仅仅规定了责令支付、签订协议、要求偿还等方式，这些方式明显强制力度不高，缺少切实有效的追偿手段及程序，尤其在老板“跑路”等极端情况下，不利于工伤保险基金的追回。

胡彩霄说，一方面工伤保险基金支出增加，另一方面基金追回难度大，共同引发了基金的安全风险。不解决基金安全风险问题，不仅无法继续推行工伤保险基金先行支付制度，还将损害依法缴纳工伤保险费用人单位的合法利益。

完善政策，发挥“托底”作用

鉴于工伤保险基金先行支付制度在社会政策“托底”中的重要作用，部分专家建议，应尽快通过完善立法以解决先行支付制度中认定标准、申请时间及基金安全等具体执行问题，打通社会政策“托底”作用的“最后一公里”，使工伤职工能够得到及时有效的救助。

一是设立先行支付专项基金、专款专用。胡彩霄建议，可由中央主管部门编列专项预算，独立于工伤保险基金，专门对未参保的工伤职工予以补偿。基金主要来源为国家财政预算，以及对未参保单位的追偿所得和罚款所得等。通过以罚充养，一方面突出政府责任的回归，另一方面保障工伤保险基金安全，为未参保工伤职工提供及时的救治。

二是细化法律规定。《暂行办法》作为部门规章，法律效力不足，《工伤保险条例》作为行政法规，却未涉及工伤保险基金先行支付制度。专家建议《工伤保险条例》对先行支付制度作出具体规定 ，为地方制定基金先行支付实施办法提供参照和依据。

三是完善政府责任，确保基金安全。先行垫付制度的实施需要政府相关部门承担起监督用人单位缴纳工伤保险费、惩治制度运行过程中各种违法行为的责任，并通过完善基金追偿制度、明确相关主体法律责任等手段维护基金安全。

四是针对部分工伤职工赢了官司、赔偿难兑现的问题，建议尽快出台相关的司法解释，明确从法院执行到实施先行支付制度之间的程序、办法，切实解决工伤职工保障兑现的“梗阻”问题。(半月谈记者 朱薇 朱瑞卿)