原告唐某某诉称，原告系第三人重庆某某服饰有限公司的工人。2014年3月26日，原告因工受伤，后被认定构成工伤并被评定为六级伤残。原告经仲裁、诉讼未能获得工伤保险待遇。原告遂向被告申请从工伤保险基金中先行支付，被告以原告未提交社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明的材料为由向原告作出《补证通知》。原告不服，起诉来院，请求判决撤销被告作出的《补证通知》，并判令被告在60日内审核并发放原告应获得的工伤保险待遇。

被告开县医疗保险管理局辩称，一、被告不是本案适格的主体。被告为开县人力资源和社会保障局设立的经办机构，具体承办工伤保险相关事务。被告单位系事业单位，不是行政机关。二、被告通知要求原告提供相关证明符合相关规定。根据人力资源和社会保障部（人社部发【2012】11号工伤保险经办规程第七十五条第二款第（二）项之规定，被告要求原告提供社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料的行为合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

法院经审理查明：原告唐某某系第三人开县某某服饰有限公司的工人,第三人未为原告参加工伤保险。2014年3月26日6时许，原告唐某某在上班时，因横机发生故障而受伤。2014年6月12日，经开县工业园区人民调解委员会主持调解，原告与第三人自愿达成协议，第三人共计支付原告89990元。2014年7月25日，开县人力资源和社会保障局认定原告受到的伤害构成工伤。2014年9月24日，开县劳动能力鉴定委员会初次鉴定原告的伤残等级为六级，无护理依赖。2014年10月28日，原告唐某某不服赔偿协议提起仲裁。2014年12月24日，开县劳动人事争议仲裁委员会作出仲裁裁决，裁决：由第三人重庆某某服饰有限公司一次性支付原告唐某某因工伤后的下列各项工伤保险待遇合计297789元（含已支付的89990元），在本裁决书生效后5日内履行完毕，并从兑现之日起解除双方的劳动关系和终止工伤保险待遇关系。原告唐某某对该裁决的停工留薪期待遇，一次性伤残补助金，住院护理费不服，向本院起诉。本院于2015年2月5日作出民事判决，判决：一、撤销原告唐某某与第三人重庆某某服饰有限公司于2014年6月12日达成的工伤待遇赔偿协议。二、解除原告唐某某与第三人重庆某某服饰有限公司之间的劳动关系并终止工伤保险待遇关系。三、由第三人重庆某某服饰有限公司支付原告唐某某工伤保险待遇等费用共计342824.50元（含已支付的89990元）。该判决发生法律效力后，原告向本院申请强制执行，因第三人暂无财产可供执行，本院于2015年4月12日作出中止执行裁定。2015年4月22日，原告向被告递交《工伤保险基金先行支付申请书》，被告于2015年4月27日作出《补证通知》，认为按照人力资源和社会保障部印发《工伤保险经办规程》第七十五条第二款第（二）项的规定，要求原告补充提交社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料，原告不服，特诉至本院，提出前述诉讼请求。

重庆市开县人民法院于2015年10月22日作出（2015）开法行初字第00077号行政判决：一、撤销被告开县医疗保险管理局于2015年4月27日对原告唐某某作出的《补证通知》。二、责令被告开县医疗保险管理局于本判决生效之日起六十日内审核并发放原告唐某某应获得的工伤保险待遇。宣判后，被告开县社会保险局向重庆市第二中级人民法院提出上诉。重庆市第二人民中级人民法院于2016年1月13日作出（2015）渝二中行终字第00293号行政判决：驳回上诉，维持原判。

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裁判理由

1、法院生效裁判认为：本案原开县医疗保险管理局与开县社会保险局合并组建为开县社会保险局，开县社会保险局应依法履行原开县医疗保险管理局具有的社会保险待遇审核并支付的相关法定职责。开县社会保险局同时对本案享有上诉的权利，在二审中确定为上诉人。本案中，原审第三人重庆某某服饰有限公司未依法为唐某某缴纳工伤保险费，发生工伤事故后，应当由重庆某某服饰有限公司支付唐某某工伤保险待遇。开县人民法院作出的（2015）开法民初字第00331号民事判决书已予确认并发生法律效力。经开县人民法院执行，唐某某仍不能完全获得工伤保险待遇，开县人民法院亦出具中止执行裁定，符合申请先行支付工伤保险待遇的条件。

2、开县社会保险局提出的发出补证通知和不予支付的程序正当合法的上诉理由，经审查认为，原审处理本案适用《中华人民共和国社会保险法》第四十一条、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第（三）项、第七条和第八条的规定，更符合保护劳动者合法权益的立法精神，适用法律并无不当，其理由不能成立。

3、至于开县社会保险局上诉称重庆某某服饰有限公司已赔付一次性伤残补助金和一次性工伤医疗补助金，本案判决将导致唐某某重复享受。对此认为，一审判决所确定由上诉人依法先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目的处理原则，符合《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》的相关规定，上诉人对先行支付唐某某工伤保险待遇的具体数额应依法履行审核职责，并不必然会导致唐某某重复享受，其上诉理由不能成立。

         综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。上诉人的上诉理由均不能成立，上诉请求本院不予支持。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

一、先行支付适用范围的理解

    《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社会保险法）第四十一条规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤保险事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以按照本法第六十三条的规定追偿”。该条确立了工伤保险基金先行支付制度，并确定适用范围为用人单位未依法缴纳工伤保险费的职工，按照文义解释，用人单位未依法缴纳工伤保险费的职工，仅指用人单位已办理参保登记，但未缴费的职工。然而，从立法目的的角度解释，先行支付制度不仅仅为参保登记的工伤职工提供救济，更应为未参保的工伤职工提供及时的救助保障，这样才更符合劳动者合法权益的立法精神。

二、用人单位不支付举证责任承担的理解

       （一）从法律适用角度理解

人力资源和社会保障部针对工伤保险基金先行支付作出《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称暂行办法）和《工伤保险经办规程》（以下简称经办规程），暂行办法的性质是部门规章，经办规程性质为规范性文件。社会保险经办机构要求原告按照《工伤保险经办规程》第七十五条第二款第（二）项的规定补充提交社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料，这将增加职工的举证义务，不利于保护劳动者合法权益。从法律适用的角度，裁判应优先适用暂行办法的规定。因此，应优先适用暂行办法第六条的规定。

（二）从举证责任分配原则的角度理解

        本案原告已经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，开县人民法院亦出具中止执行裁定，这足已证明用人单位不能支付工伤保险待遇，不需要原告举证证明用人单位不支付的事实，然而，被告按照经办规程第七十五条第二款第（二）项的规定作出《补证通知》，要求原告提交社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料。此种情形下，用人单位不支付的举证责任应由谁来承担？根据暂行办法第六条第二款第（四）项规定：“有下列情形之一的，职工或者近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付保险待遇：（四）职工认为用人单位不支付的其他情形”，由此可见，只要工伤职工认为用人单位不支付的其他情形，就应当认定为不支付，且职工已提交法院出具的中止执行裁定，可证明用人单位无力支付，故社会保险经办机构不能再要求职工提供用人单位不支付的证据材料；同时，暂行办法第七条规定:“社会保险经办部门在接到收到职工或其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利”和第八条规定“用人单位未按照第七条规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目”，如果用人单位在社会保险经办机构规定的时间内未支付或未按时支付，应直接推定用人单位不支付，没有必要再要求工伤职工提供用人单位不支付的证据材料，如果僵化适用暂行办法第六条第二款的条件，显然不仅增加工伤职工的负担，也与社会保险法保障劳动者的合法权益背道而驰。

 三、职工举示用人单位不支付证据的困境

        本案社会保险行政部门为开县人力资源和社会保障局，社会保险经办机构为开县社会保险局，然而开县社会保险局虽作为对外独立承担法律责任的事业单位，但实为开县人力资源和社会保障局内设的二级局，受其领导，属于上下级关系，社会保险经办机构要求工伤职工提交社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料，社会保险行政部门可能不履行或怠于履行法定职责，将会影响职工合法权益的实现，同时增加职工追逐合法权利的诉累。

四、其他需要说明的问题

  法院在案件审理过程中，发现规范行文件与部门规章存在不一致时，根据新实施的《行政诉讼法》，将规范性文件附带审查纳入司法审查范畴，鉴于本案原告未提起规范性文件附带审查，本院无法层报有权部门对其合法性予以审查，但并不影响本案的裁判。

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法条链接

1、《中华人民共和国社会保险法》

   第四十一条　职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤保险事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。

从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以按照本法第六十三条的规定追偿。

2、《社会保险基金先行支付暂行办法》

第六条  职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。

职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付保险待遇：

（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；

            （二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；

           （三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；

（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。

       本案是重庆为数不多的几个执行未果后伤者申请工伤保险基金先行支付得到妥善处理的案例之一。较早一点的是(2014)渝五中法行终字第00128号判决处理的重庆市江津区医疗保险中心与匡中明工伤保险基金先行支付案件。

       从本案可以看出：

       1、法院并未要求伤者提交社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明的材料，也即《补证通知》的内容。但与上述情况相类似的情形却有着不同的待遇。

      此情形就是当下劳动者在工伤案件中要求单位支付未按照工资基数而少交工伤保险费，并导致一次性伤残补助金减少，对于损失诉至法院，法院的意见是“对于用人单位欠缴、拒缴或者少缴社会保险费用以及缴费年限、缴费基数等引发的纠纷，由社保业务部门先行处理，上述纠纷未经社保业务部门处理，劳动者提起社会保险待遇损失赔偿纠纷的，人民法院不予受理。已经受理的，人民法院可以劳动者提供的证据不充分为由驳回诉讼请求。  ”也即要求伤者提供社会保险行政部门出具的伤者保险待遇损失的证明。

       以上两种情形，是否能统一裁量标准，拭目以待。

       2、对于工伤保险待遇赔偿案件，对于争议不大的，可以通过人民调解委员会主持调解，自愿达成协议，当然如果调解金额与最终鉴定的伤残等级应得金额差异太多，则此协议会大概率被撤销。

        目前重庆的实践标准是：“赔偿协议达成的赔偿金额达不到工伤保险赔偿金额75%的[1]，人民法院可以认定该赔偿协议显失公平。工伤职工申请撤销的期限为一年，从其知道或者应当知道劳动能力鉴定委员会作出劳动能力鉴定结论之日起计算。[1] 参照《合同法》司法解释（二）第19条：转让价格达不到交易时交易地的指导价或者市场交易价百分之七十的，一般可以视为明显不合理的低价，以及参照《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三十六条：买受人已经支付标的物总价款的百分之七十五以上，出卖人主张取回标的物的，人民法院不予支持之规定确定该比例。

”

      3、从开州区的案件处理来看，根据立法本意，未购买工伤保险职工在执行未果情形下已寻到切实的救济渠道。

       这是国家要求购买工伤保险的初衷，也是国家应该承担的社会责任，如若不然，工伤职工费劲千辛万苦打赢官司，最终只能望着一纸判决叹气，事情得不到妥善解决，当然也还不利于和谐。

       尽管目前这样的处理还存在不少争议，实践中绝大部分法院还不会如开州区法院这样处理，但既然实际中已然发生，相信今后此类案件都会得到妥善处理。同样，我们拭目以待。