2016年6月27日下午，由北京义联劳动法援助与研究中心举办的“工伤保险待遇先行支付制度实施五周年座谈会”于北京理工国际教育交流中心召开，《工伤保险待遇先行支付制度实施五周年调研报告》于座谈会上发布。北京大学法学院教授叶静漪、清华大学法学院教授郑尚元、中国人民大学劳动人事学院教授孙树菡、全国总工会法律部处长黄龙、人社部政策法规司立法处处长刘均、北京市西城区人社局工伤科科长梁宗敏、北京市律师协会劳动专业委员会副主任马照辉、北京市律师协会劳动专业委员会副主任金晓莲、义联主任黄乐平、研究员叶明欣、张舒迟、李昊、刘昭陵以及其他部门工作人员，新华社、人民政协报、检察日报、劳动午报、劳动保护杂志等多家媒体的记者出席了本次会议。针对工伤先行支付制度实施五周年的现状、问题和对策，与会专家踊跃发言，热烈讨论，提出了许多建设性的意见和建议。

五年历程五大顽疾 制度落实状况仍然不容乐观

《社会保险法》第四十一条所规定的工伤保险待遇先行支付制度，自2011年7月1日生效起至今已历五年。尽管该项制度在目前的实践中已覆盖到全国绝大多数省级行政地区，但仍存在申请成功率低、劳动者举证和诉讼负担沉重、地方上缺乏行之有效的实施细则等诸多新老问题，严重影响了该项制度的落实力度和劳动者合法权益的切实保障，亟需包括学术界和实务部门在内的社会各界进一步深化研究和探讨，寻找解决途径。在这样的背景下，义联进行了为期2个多月的制度实施状况调研，在该项调研基础之上，研究编写了《工伤保险待遇先行支付制度实施五周年调研报告》，希望能在此次会议中收集各界的建议和意见，并将实务案例和基层经办机构的相关经验传递给立法部门。

义联研究员张舒迟首先结合调研的相关数据和访谈内容，对《工伤保险待遇先行支付制度实施五周年调研报告》做了系统的介绍。该报告内容基于义联研究员在山东某市、山西某市和北京某区的访谈结果、通过中国裁判文书网检索到的全国范围内117个司法判例、对全国就业总人数排名前20的城市申请政府信息公开的结果，以及对义联律师代理的实际案例的分析，对工伤先行支付制度的一线经验和具体困难，从劳动者、社保经办机构和法律工作者等多个角度进行了阐释和剖析，较为全面系统地反映了该项制度的实施状况。

报告指出，当前困扰工伤先行支付制度落实到位的主要问题有以下五大方面：部分社保经办机构对先行支付的申请的拒绝情况仍较严重，行政诉讼几乎成为获得先行支付的前置程序、劳动者举证负担沉重，“用人单位不支付工伤保险待遇”的证明十分困难、缺乏实施细则仍然是拒绝支付的常见理由、超过退休年龄的职工是否适用该项制度已成新难题，以及社保经办机构向用人单位追偿先行支付款项的困难。

分析当前困境成因 探寻制度完善的可行途径

本次关于工伤先行支付制度的报告，已是义联第四次针对这一课题开展调研的结果。将前三次研究的结果与本期报告进行对比，可以发现上述诸多问题中的绝大多数，已经成为困扰工伤先行支付推行的“制度顽疾”，严重影响了五年来广大劳动者合法权益的保障，使该项制度的立法本意在很大程度上未能实现。

针对这一现实困境，义联报告从制度设计、行政推进和根本原因三大方面，对主要的障碍进行了较为深入的分析。报告认为，工伤先行支付制度严重缺乏具备可操作性的配套措施，也缺少除人社部门外，法院、银行、工商行政部门、公安等各部门的相应支持。而从社保经办部门的内部机制和规则设置来看，与该项制度相适应的观念和意识尚未得到普及，包括审计、批准程序、责任归属等多方面在内的行政机制安排远未完善，致使社保经办机构面临着多重困难，在执行工伤先行支付制度中力度不足。而从更宏观的层面来看，劳动者受制于自身的弱势地位，无法有效地对该项制度运作过程进行有力的监督，促使现存问题暴露出来和反馈给决策者，最终造成的后果既为制度本身缺少强有力的落实动因。

根据对工伤先行支付制度当前困境的各类成因的分析，报告提出了进一步完善该项制度的几项建议，其中既包括从全局层面整理和完善制度设计、建立跨部门协调联动机制，保证工伤保险的参保率和追偿能力，降低基金运作风险、提高工伤保险基金统筹层次，平衡区域性基金状况差异等宏观层面的机制设想，也含有以较高位阶的法律规范重新厘清相关主要问题、明确该项制度与侵权责任法等其他制度的衔接、重新划分举证责任和溯及力界线、要求各地方制定相应级别的实施细则等中微观层面的操作建议。

报告最终将工伤先行支付制度进一步完善的希望，寄托于劳动者群体实现赋权，为制度的实施和完善提供更为强大的动力之上，同时提出，社会各界应从不同侧面帮助劳动者群体完成这一过程，持续关注和支持劳动者合法权益和自身诉求的表达，以各自适当的方式为工伤先行支付制度的完善共同行动。

专家建言献策 表达从各方面推进该项制度的意愿

针对义联报告的内容，与会专家首先展开了热烈而精彩的点评和讨论，继而对如何合理地完善先行支付制度，在报告列举的方法之外，还有哪些其他值得借鉴和采用的方法等问题进行了深入的探讨。

对于工伤先行支付制度的及时性问题，几名参会者均提出：应该借鉴商业保险的经验，建立社保经办机构介入工伤事故现场调查的机制，并开通工伤保险基金在医疗系统内直接垫付的“快速应急通道”，避免劳动者因经办机构或用人单位的拖延，以及漫长的司法程序的等待，不能及时有效地获得工伤保险待遇先行支付的情况反复出现。

针对如何提高社保经办机构进行先行支付的主动性的问题，一些实务部门的负责人从自身工作经验出发，深入细致地阐释了社保经办机构在现实中所面临的诸多困难，并对其工作人员的工作处境和心理等进行了解析。如何克服这些现存的障碍，推动社保经办机构从整体上扭转观念意识，真正成为工伤先行支付制度的有效承担者和积极推动者，这一问题引发了与会者的热烈思考和交流，先后提出了许多宝贵的创想。

对于先行支付后，社保经办机构向用人单位追偿款项困难的问题，一些律师结合其他方面案例处理的经验，建议对拒不偿还的用人单位和相关责任人进行严厉处罚，对经法院判决后仍拒不执行，情节严重的，应适用《刑法》中拒不执行判决、裁定罪的规定。同时，为避免用人单位恶意注销、转移财产、名下无可供执行财产等经常发生的问题，应建立在此类案件中衔接适用《公司法》中公司人格否认制度的相应机制，将用人单位的法定代表人、股东等管理人员的个人财产纳入到追偿范围内，对符合条件的人员，根据最高人民法院的规定列入“失信被执行人名单”之中，对其个人的出行、出境、处分财产、贷款等行为予以限制。

此外，专家们还对加强工会在先行支付申请中的作用、明确工伤先行支付对职业病职工的覆盖、实施较为成功的地区经办机构的先进经验、财政对工伤保险基金进行支持的可行性等多个问题展开了丰富的讨论。绝大多数参会者均同意，需要进一步推进社保经办机构与其他相关部门的协调机制、加大政府责任意识的建设和落实等。此外，各种配套措施也应该进一步完善，例如扩大工伤保险的实际覆盖范围、对用人单位违法不参保的处罚力度，提升社保经办部门的人力和资源配给，杜绝地方利益保护和特权行为对工伤保险征缴工作的干扰等。

经过半天时间内紧张充实的发言和探讨，与会专家们均表示在本次会议上有许多收获，将继续对工伤先行支付制度的落实和完善状况保持长期关注。义联工作人员也表示，将认真考虑和吸收专家们的意见，融合进入报告已有内容并向社会传播，以期得到更多有识之士的指导评论，并与之一道，以实际行动推进工伤先行支付制度的持续完善。

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