养老金双轨制是指机关事业单位退休制度和企业职工基本养老金制度两种并行的养老金体系同时运行。前者个人不缴费但待遇高，后者个人要缴费但待遇低。机关事业单位的退休金替代率可以达到90%以上，而企业职工基本养老金尽管连续9年上调，替代率仍只有40-50%。养老金双轨制本质上是一种纳税不公平分配政策，机关事业单位人员享受着超国民待遇，挫伤了企业职工参保缴费的积极性，影响了年轻一代的职业选择倾向，而且两种制度之间缺乏科学的转移接续安排，阻碍了人才合理流动。

近年来，养老金双轨制备受诟病，相关改革其实早已启动。上世纪90年代，原人事部就曾在云南、江苏等省试点事业单位养老改革；2008年，国务院出台“事业单位养老保险制度改革方案”，要求广东、上海等五省市进行试点。由于改革触及试点省份众多事业单位人员的利益，容易引起矛盾纠纷，因而试点地区大都持观望态度。根本原因则在于缺乏全面的顶层设计，表现为仅仅实行事业单位与企业职工基本养老保险的并轨，公务员群体被排除在改革之外；没有考虑机关事业单位人员在雇主、薪酬福利来源等方面存在特殊性，将其等同于企业职工，简单地纳入企业职工养老金体系；没有同时推进基本养老保险与职业年金制度的改革以及机关事业单位养老保险制度与城镇职工养老保险制度的同步改革等。

双轨制的长期存在违背了社会保障的公平正义原则，但养老金改革不仅涉及个人的切身利益，还涉及机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套改革，必须统筹兼顾，出台一体化的制度改革方案，分步稳妥实施。改革方案的设计应把握以下三点：一是彻底取消单位退休制度，与企业职工相同，实行统账结合的养老保险制度，个人缴费水平和基础养老金水平均与企业职工相当。二是建立由政府主办、强制实施，财政拨款和个人缴费相结合的职业年金制度，激励公职人员勤奋清廉工作，以换取较为丰厚的养老金。三是在“老人老办法、中人过渡、新人新办法”的原则下，明确过渡期和过渡期实施方案，以保证制度的顺利运行。

统筹层次低是养老金制度的另一个重要缺陷。各地区之间无法横向调剂资金，不仅加剧了养老金制度的碎片化程度，还损害了公平的市场竞争环境，提高了劳动力流动的养老保险关系转移成本。虽然《2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报》称，全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度，但实际上统筹基金仍然分散在县市一级，无法真正和彻底地解决跨统筹地区的转移接续和异地养老等问题。实现基础养老金全国统筹是解决区域分割的有效办法，也是进一步推进养老金制度发展的客观要求。

实现全国统筹主要面临着以下困难：第一，“现收现付制”统筹账户设计本身带来的风险。在经济社会发展不均衡的外部条件下，统筹层次越高，制度效率就越低下，下级政府越容易发生道德风险，导致逆向选择。第二，财政体制与提高统筹层次之间存在矛盾。在现行的分税制财政体制下，中央和地方政府在社保事业的责任划分上没有清晰的界定。第三，地区间的巨大差异客观上限制了统筹层次的提高。各地在人口流动、老龄化进程、历史结余以及缺口等方面的差异，造成养老金的负担率也有很大差别。因此，各地在提高统筹层次问题上态度不一，部分地区特别是发达富裕地区存在消极甚至是抵触情绪，这使得统筹层次的提高缺乏应有的效率和动力。第四，缺乏全国联网的社保信息系统。基于此，推进养老金全国统筹可采取以下对策：一是从立法上明确中央政府在基础养老金全国统筹上的责任；二是明确历史结余和缺口的处理方式，以及隐性债务的责任分担；三是改进财政税收体制，优化制度环境，提高制度运行效率；四是构建适应全国统筹的垂直管理方式，建立起全国联网的社保信息系统。

当前，养老基金平衡成为公众关注的焦点问题，有些不实报道更导致了公众对养老金制度持续性的担心。实际上，笼统说我国养老金存在缺口是不恰当的。虽然当年养老金收入与当年养老金支出相比，我国有17个省级单位出现了缺口，但加上政府补贴都不存在缺口，如再加上往年养老金的结余更没有缺口。人社部发布的《2003—2012年全国企业职工基本养老保险基金情况》显示，2012年总收入18363亿元，比2003年总收入增加15154亿元，年均增长21.4%。总支出14009亿元，比2003年增加11293亿元，年均增长20%。累计结余从2003年1764亿元增加到2012年的22968亿元，增长了13倍。我国养老金真正的缺口一是指个人账户做实后的缺口，二是指未来几十年不改变退休年龄和缴费比例情况下可能出现的负债。

关于做实个人账户，近年来已经逐步达成共识，即个人账户是空账还是实账并不重要，重要的是到退休的时候这个账户能提供多少收益。越来越多国家已接受个人账户空账运行模式，称为名义个人账户。名义账户既能避免通胀和资本市场波动的风险又具有自动调整收益的机制，有助于基金平衡。因此，十八届三中全会决定要求完善个人账户制度而不是做实个人账户。关于未来可能出现的养老金债务，有多种可行的途径改善基金的平衡。一是进一步扩大养老保险的覆盖面；二是提高基金的投资收益；三是渐进式延长退休年龄；四是增加国家投入，包括社会保障基金、国企红利、外汇储备投资收益等等。

养老金制度是建立在人与人之间以及民众与政府之间信任和合作基础之上的制度，如果得不到公众的信任和支持，将难以承担为参保人提供未来养老的责任。2013年10月底，国务院总理李克强在中国工会第十六次全国代表大会上表示，我国有3亿多人参加了企业职工基本养老保险，2013年累计有3800万人中断缴纳社会保险；人社部做的一项调查显示，有23%的工作人口中断了缴费。中断社保缴费的行为，不仅反映了养老金制度存在的一些问题，也在一定程度上体现了社会公众对当前制度的不信任。

作为一种纵向上协调不同代际之间、横向上实现不同个体之间养老利益平衡的制度安排，养老金制度本质上就是一个凝聚着广泛社会资本的制度。从社会资本角度，要赢得公众的信任和支持以推动养老金改革，可以从以下三个方面着手：首先，政府应尽快着手解决现有养老金制度的缺陷，特别是国家公务人员与普通公众在养老金缴纳与待遇上的差距问题。通过公平的制度设计，向老百姓显示深化改革的决心。其次，社会规范是社会公众与政府之间彼此认同而形成的价值，社会规范的合法性有助于增进社会公众与政府之间的信任，激励两者加强合作，约束投机行为，提供内部激励和外部监督。加强有关养老金制度制定和实施方面的立法，有助于规范政府行为，提高养老金制度的整体效益。最后，养老金改革是政府与社会公众良性互动而改善社会整体福利的过程。在互动过程中，社会关系网络是沟通公众和政府之间的桥梁，公众可以从中获取资源，政府也可以通过其聚集成员。基于此，应当提升社会关系网络运行力，增强制度调适能力，整合一切社会力量，弥补政府在资源和能力方面的不足，最终推动养老金制度的成功改革。□