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专栏
机关事业单位养老保险制度转轨的潜在风险探析
公共管理学院 讲师 姜玉贞
建国以来，我国机关事业单位养老保险一直延续着个人不缴费、财政养老的制度模式。这一模式在当前建立更加公平可持续社会保障制度背景下受到诸多诟病：不利于养老保险制度统一；不利于社会公平；制约了人力资源的合理流动及有效配置；拉大了养老金待遇差距。这种背景下，改革机关事业单位养老保险制度的呼声日益高涨。2015年国务院印发《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，提出“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”、“改革基本养老金计发办法”、“建立职业年金制度”，机关事业单位养老保险在制度模式、缴费标准、待遇计发办法上实现了与企业职工养老保险的统一，其制度安排由传统的财政养老向现代的统账结合制转轨。这一制度转轨对完善我国社会养老保险制度，推动我国养老保险在公平和可持续发展上向前迈出了一大步。然而，我国机关事业单位本身的特殊性质，再加上我国现实环境中发展统账结合及职业年金的困境，制度转轨目标的顺利实现，还需谨慎处理好以下相关的潜在风险。
对于此次制度转轨，不论是官方、学界还是普通民众，都给予了很高的期待和评价，认为转轨能够解决城镇职工养老保险制度的公平性问题。然而，随着机关事业单位养老保险制度转轨实施细则的出台，新的隐性双轨制正成为一种隐忧。首先是机关事业单位养老保险基金实行单独建账。对这一规定人社部给出的解释是，考虑到机关事业单位以财政为主的供款渠道，再就是机关事业单位抚养比要高于企业，由此要单独建账。但是在改革中一定要慎重把握单独建账的科学性，一定要追求实现基金的自我平衡，而避免单独建账下养老保险基金裹挟财政的可能，从而避免形成新的不公。其次是职业年金的强制推行。改革通过建立强制性职业年金，来实现机关事业单位养老保险待遇不降低。但当前企业年金的实施却是自愿的。由此，两个群体补充养老保险的发展一个表现出强制性，一个则是自愿性，这对我国多层次养老保险制度的公平来说是一大挑战。另外，补充养老保险机制的不同，是否会进一步影响到两个群体之间的人员流动？是否会陷入隐性的双轨制中？这些问题有待于进一步观察。
机关事业单位养老保险制度由财政养老转向社会养老，其实质是由现收现付制转向部分基金积累制，由此制度的转轨将会带来巨大的转制成本。而政府作为机关事业单位人员的“雇主”，肩负着承担转轨成本和当期缴费的双重重任。为此，机关事业单位养老保险改革将给财政带来很大负担。一是财政当期支出压力剧增。有学者依据2013年城镇单位就业人员平均工资预测了2014年机关事业单位养老保险的缴费，认为按照总体缴费比例40%计算，养老金缴费支出高达8000亿元，相当于财政收入的6.2%和GDP的1.4%。二是长远看，面对制度转轨及较高的赡养率，未来财政支付压力将面临更大挑战。有学者测算，事业单位“中人”成本约3.7万亿，机关单位“中人”成本约4.5万亿，高额的转轨成本需要以财政为主体来消化。同时，随着人口老龄结构的变化，机关事业单位赡养率将持续走高，养老金未来的支付压力将更大。
根据《机关事业单位职业年金办法》的规定，我国建立的是DC型信托制职业年金，年金采用个人账户方式，并实行市场化投资运营。但在当前基金运营环境中，这一运营方式还存在一些风险。一是实账积累基金的投资运营题。理论上，这笔基金必须用于投资运营，并且要有一个较高收益率，才能保证这一支柱的有效性。但鉴于我国企业年金发展的现实状况来看，这个问题并不乐观。据人社部数据显示，2007-2014年我国企业年金加权平均收益率为7.87%。二是财政全额供款单位采取记账方式存在风险。我国职业年金安排中进行了制度创新，提出对于财政全额供款单位，其单位缴费采用记账方式，待职工退休时由同级财政一次性补齐。这一记账方式对我国职业年金发展带来一些潜在的风险：不利于社会公平和社会流动；不利于财政全额供款单位职工的权益。
机关事业单位养老保险制度转轨是一场全方位的制度重构和调整，其变革的顺利实施还需要相关配套制度的建立和完善。一是“渐进式”延迟退休制度改革尚未出台。在当前机关事业单位养老保险制度实行单独建账，筹资渠道较为单一状况下，推迟退休年龄应该成为我国机关事业单位养老保险化解财务危机的一种可能出路。十八届三中全会，我国已明确提出将实施“渐进式”延迟退休改革思路。在此基础上，尽快出台一个较为合理的延迟退休方案，将更有利于改革的顺利实现。二是机关事业单位养老保险的省级统筹和全国统筹尚未实现。对统筹层次过低的弊端，政界及学界早已达成共识：影响人员的流动、降低基金的调剂和支付能力、增加管理成本、基金投资运营的规模效益低等。为此，改革的顺利实施亟需提高养老保险的统筹层次，应尽快实现省级统筹，最后过渡到全国统筹。
编辑 | 任柯柯 赵富鑫
