专业原创实务欢迎转发分享
沟通微信ID ： L36003620
任兵 安徽深蓝律师事务所
阅读提示：住房公积金能否保全和执行，理论和实务上都存在不同认识。下文整理了6个相关规定和若干理论观点，在此基础上展开分析。
关联内容阅读链接
点击目录标题打开阅读：
曾立雄：住房公积金在离婚案件中的处理方式
住房公积金能否成为民事保全和民事强制执行对象问题（以下简称该问题）一直是理论界和司法实践过程中争议较大的问题，由于暂无法律法规的明确统一规定，导致各地法院、公积金主管部门对此问题处理上莫衷一是，掌握的尺度也是千差万别，给各方面工作带来不利影响。亟待明确依据，统一标准。
一、明确该问题的必要性和紧迫性
（一）给法院执行工作带来不便
“执行难”一直是个老大难问题，随着近年来社会保障体系和劳动者维权意识的提高，住房公积金收缴率不断提高，职工住房公积金账户里往往留有部分资金。法院在案件执行过程中，特别是无其他财产可供执行时，就会将执行的方向转向被执行人的住房公积金。执行法院会向公积金中心下达保全、协助执行等通知书。但由于住房公积金能否成为保全及执行的对象问题一直未予明确，部分公积金中心存在根据建设部意见不配合协助保全、执行的情况，甚至导致公积金账户内的资金被职工本人提取走，造成无财产可供执行，执行案件被迫终止，执行申请人怨声载道，法院压力很大。
（二）给公积金中心工作带来不便
关于各地的公积金中心，作为专门设立的管理住房公积金的机构，其工作主要为公积金的收缴、提取以及使用等管理工作。大量的协助保全、执行职工住房公积金工作无疑加大了公积金中心的工作量。更为关键的是，作为国务院建设行政主管部门的建设部办法的相关规定与法院规定相冲突，导致对该问题的处理上存在直接分歧，加大了公积金中心履职风险。司法实践中已经出现了法院要求公积金中心赔偿甚至进行处罚的现象。
（三）影响公积金管理的秩序
住房公积金作为用人单位为在职职工缴存的长期住房储金，《住房公积金管理条例》第五条规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”实践中，法院向公积金中心下达协助保全、执行职工住房公积金的现象层出不穷且数额较大，客观上影响到公积金的正常管理。根据某地市公积金管理中心提供的数据，截至目前该中心已经被法院冻结个人住房公积金账户219户，涉及金额5602万元，该数字还在陆续增加，已经对住房公积金管理和资金状况造成了一定冲击。
（四）影响政府公信力和法律权威
建设部和最高人民法院在针对该问题上的态度大相径庭，这导致在司法实践中处理该问题上不断出现冲突，这必然会导致政府公信力的下降，对法院的司法权威也造成不利影响。
基于上述原因，住房公积金能否成为民事保全和民事强制执行对象问题亟需明确，为司法实践中处理该问题提供一个明确的指引。
二、关于该问题现状的相关规定及理论观点
根据现行有效的关于该问题的文件规定和理论观点，意见基本可以分为两种，一种观点认为根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金具有人身专属性和社会公益保障性质，必须专款专用，不得挪作他用，因此不能成为强制执行对象；另一种观点认为住房公积金的所有权人是职工本人，是职工的个人合法财产，因此可以强制执行。具体文件规定及理论观点分述如下：
（一）相关规定
1、建设部《关于对职工住房公积金能否强制执行函》，建法函（2007）125号。
该文件形成于2007年，是建设部对国务院法制办的回函，观点是“住房公积金不应成为强制执行的标的物”。
2、建设部办公厅《关于对职工住房公积金能否强制执行意见的函》，建办金管函（2007）225号。
该文件形成于2007年4月10日，是建设部办公厅对最高人民法院执行工作办公室的回函，观点是“住房公积金不应成为强制执行的标的物”。
3、最高法院《关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》，法（2000）19号。
该文件形成于2000年2月18日，是最高人民法院发布的一则通知，观点是“各地人民法院在审理和执行民事、经济纠纷案件时，不得查封、冻结或扣划社会保险基金”。
4、最高法院关于对“人民法院能否执行债务人的住房公积金”问题的答复，2011年11月23日。
该文件形成于2011年11月23日，是最高人民法院在其官网上对该问题作出的答复，具体来源是最高人民法院网站首页下的“公众互动”子项目下的“民意沟通信箱”子项目下的“民意反馈专栏”子项目下的“执行工作”栏目，观点是“尽管在性质上住房公积金是职工工资的一部分，理论上可以作为民事案件执行的对象，但仍要顾及它是国务院行政主管部门管理下的专项资金。”“人民法院在执行中如何操作，如取证与审核等事项，恐难逾越行政法规设定的程序。”并提出“最高人民法院将对能否执行公积金以及如何确定执行范围适时出台规范性意见”。
5、最高法院对安徽高院请示函的批复，（2013）执他字第14号函。
该文件形成于2013年7月31日，是最高法院对安徽高院（2012）皖执他字第00050号文件《关于强制划拨被执行人住房公积金问题的请示报告》的批复，观点是“符合国务院《住房公积金管理条例》第二十四条规定的提取职工住房公积金账户内的存储余额的条件，在保障被执行人依法享有的基本生活及居住条件的情况下，执行法院可以对被执行人住房公积金账户内的存储余额强制执行”。
6、最高法院、最高检察院、公安部、司法部等15部门联合发布《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》，公通字（2013）30号。
该文件形成于2013年9月1日，是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、国土资源局、住房城乡建设部、交通运输部、农业部、人民银行、林业局、银监会、证监会、保监会、民航局等15个部门联合发布的一则规定，观点是：在公安机关办理刑事案件过程中“对住房公积金和职工集资建房账户资金不得冻结”。
（二）理论观点
1、“住房公积金能否予以强制执行”，李斌，山东省济南市历下区人民法院，载中国法院网2009年8月12日。
该观点认为“住房公积金应当有条件的予以强制执行”，有条件是指“满足被执行人的基本生活”。
2、“住房公积金可以强制执行吗”李兰秀，江西省石城县人民法院，载中国法院网2011年11月30日。
该观点认为“住房公积金可以强制执行”，认为“人民法院执行已有充裕居住房屋条件的被执行人住房公积金存款，这并不降低被执行人的居住水平，也不影响被执行人的住房秩序。相反，将被执行人闲置的住房公积金存款用于清偿赔偿债务，则更能发挥该项公积金存款的应有效用，使权利人的合法权益得到应有的及时救济”。
3、“住房公积金能否被强制执行”，雷春荣、左功雄，江西省高安市人民法院，载中国法院网2014年6月10日。
该观点认为“依法将住房公积金纳入执行财产予以强制执行，有利于依法保障当事人的合法权益”。
4、“住房公积金可强制执行性问题研究”，李理想、欧莉，安徽省金寨县人民法院、金寨县人民检察院，载中国法院网2015年12月3日。
该观点认为“应当在法律、司法解释或相关规定中明确公民住房公积金可以强制执行”。
三、法律分析意见
（一）上述规定及理论观点的效力及适用评析
针对规定 1，该规定的发布者是建设部，虽然不是建设部正式发文的部门规章，但个人认为其效力等同于部门规章，且该规定是建设部关于该问题最新的现行有效的倾向性意见。该规定应当作为研究和参考的重点。
针对规定 2，该规定的发布者是建设部办公厅，是建设部内设机构发布的规定，且该规定的态度与规定 1 保持一致。
针对规定 3，该规定的发布者是最高法院，但其规定内容所指向的，是禁止查封、冻结以及扣划社会保险基金，而根据《社会保险基金行政监督办法》（劳动部2001年第12号令）第二条第二款规定：“本办法所称社会保险基金包括养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金。”住房公积金不属于社会保险基金范畴，因此该规定不适用于该问题。
针对规定 4，该规定是最高法院在其网站上公布的一则答复参考意见，且意见的最后也未给出倾向性意见，参考作用不大。
针对规定 5，该规定的发布者是最高法院，虽然不是以正式司法解释形式出现，但根据《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第六条：“司法解释的形式分为‘解释’、‘规定’、‘批复’和‘决定’四种。对高级人民法院、解放军军事法院就审判工作中具体应用法律问题的请示制定的司法解释，采用‘批复’的形式。”之规定。规定 5 是最高法院对安徽高院请示的批复，其效力应当等同于司法解释。且该规定是最高法院关于该问题最新的现行有效的意见，应当作为研究和参考的重点。
针对规定 6，该规定是最高法院、最高检察院、公安部、司法部等15部门联合发布的一则规定，从效力层级来看，该效力层级较高，但由于该规定是关于刑事案件过程中不得查封、冻结住房公积金的规定，不能当然地推理到民事执行案件中不得查封、执行住房公积金，本人认为仅能作为倾向性参考意见。
针对多种理论观点，都是一些司法实务人员、专家学者进行的分析并提出的意见，对该问题的适用具有参考性，但不能作为处理该问题的根据或依据。
因此，关于该问题目前最重要的两个参考依据就是：
规定 1：建设部《关于对职工住房公积金能否强制执行函》，建法函（2007）125号。
规定 5：最高法院对安徽高院请示函的批复，（2013）执他字第14号函。
（二）对规定 1 和规定 5 的对比评析
规定 1 和规定 5 的观点之间存在着冲突，规定 1 认为住房公积金不能作为强制执行的标的物，规定 5 认为住房公积金在保障基本生活及居住条件的情况下，只要符合《公积金管理条例》规定的提取条件，能作为强制执行的标的物。那么在司法实践中，这两个规定究竟如何适用，两个规定效力的又如何，对比评析如下：
1、从效力层级上来说
规定 1 的发布者是建设部，其作为国务院下属的一个部委，发文的效力充其量是部门规章，效力自然是小于法律和行政法规的。而规定 5 的发布者是最高法院，其发文的效力应当等同于司法解释，而根据《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第五条的规定：“最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。”司法解释具有法律的效力。相比之下，规定 5 从效力层级上来说要高于规定 1 。
2、从发布时间先后来说
规定 1 的发布时间是2007年，而规定 5 的发布时间是2013年，虽然我国《立法法》规定的“新法优于旧法”规则适用于同一部门制定的同一位阶的规范性文件，但作为法律适用的规则，新法优于旧法可以予以参考。相比之下，规定 5 的发布时间要晚于规定 1，予以优先适用。
因此，本人认为处理该问题应当依据规定 5 ，即：最高人民法院对安徽省高级人民法院请示函的批复（（2013）执他字第14号函）。住房公积金应当附条件的可予以强制执行，附条件主要是指满足两个条件且要同时满足：第一，符合《住房公积金管理条例》第二十四条规定的提取条件；第二，保障被执行人的基本生活及居住条件。但在实际处理该问题时还要根据具体情况具体设计实施细则，以具备可操作性。
（三）实际操作中的若干问题探讨与建议
1、住房公积金在民事诉讼保全程序中依法可以作为保全对象
根据《民事诉讼法》第二百四十三条第二款规定：“人民法院扣留、提取收入时，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，被执行人所在单位、银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位必须办理。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百五十八条规定：“人民法院对债务人到期应得的收益，可以采取财产保全措施，限制其支取，通知有关单位协助执行。”最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第36条规定：“被执行人在有关单位的收入尚未支取的，人民法院应当作出裁定，向该单位发出协助执行通知书，由其协助扣留或提取”。协助法院保全和执行是每个公民和组织的法定义务，住房公积金中心在收到人民法院送达的《协助执行通知书》，要求保全被执行人住房公积金账户内的余额，限制支取，本人认为住房公积金管理中心应当予以配合，并在系统内录入，在被执行人要求提取住房公积金时而又存在保全措施，应当及时通知保全法院。由于住房公积金的性质是用人单位和职工共同缴纳的住房储金，其在提取前不具有特定性，人民法院的保全措施也不会对住房公积金的使用和其他职工提取住房公积金产生大的冲击。
2、符合《住房公积金管理条例》第二十四条规定的提取条件
根据《住房公积金管理条例》第二十四条之规定，实际上能够提取住房公积金的情形有七种：（一）购买、建造、翻建、大修自住住房；（二）离休、退休；（三）完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系；（四）出境定居；（五）偿还购房贷款本息；（六）房租超出家庭工资收入的规定比例；（七）职工死亡或者被宣告死亡，继承人提取。满足以上七种情形之一，可以提取住房公积金。但提取时一般需要申请人按照《个人住房公积金提取管理办法》提交申请材料，由公积金管理中心审核。在民事执行程序中，原则上需要申请人本人即被执行人向住房公积金管理中心申请提取，如本人不愿申请或者下落不明不能申请，则由执行法院证明其已符合提取条件。
3、保障被执行人的基本生活及居住条件
根据《民事诉讼法》第二百四十四条第一款的规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。”住房公积金的设立也是为了保障职工的基本居住条件。所以任何执行措施的前提都是要保障被执行人的基本生活及居住条件，执行住房公积金更是如此。因此在民事执行程序中，原则上需要申请人本人同意将其公积金账户内的余额用于执行，如本人不同意或者下落不明不能进行意思表示，则需由执行法院提供证据证明执行时被执行人名下已有房产，已经满足基本生活及居住条件。
需要指出的是，随着社会保障体系越来越完善，职工住房公积金收缴率不断提高，住房公积金账户内的余额将成为执行申请人实现债权的重要来源，也是人民法院的重要执行对象。由于住房公积金的特殊性质和用途，本人认为住房公积金应当是执行对象中最后考虑的一环，在穷尽被执行人所有的其他财产后仍不能满足债权的部分，方能用被执行人的住房公积金抵偿。
值得注意的是，在对该问题的理论探讨和司法实践冲突过程中，反映出了行政权与司法权的矛盾与对抗，这也体现在社会生活的方方面面。就该问题而言，是时候由建设部和最高人民法院联合发文或分别发文明确该问题的适用，统一标准。
核校：焦文 璐蔓
特别提示：以上内容不代表公众号观点。未经许可，任何微信公众号、微博等网络公共阅读平台不得以任何方式转载审判研究公众号原创作品。回复APP下载安卓审判研究APP ，支持自定义关键词检索历史内容。欢迎您给我们提出建议和惠赐作品，与更多法律人分享阅读。
