最近一次召开的中央经济工作会议提出，要研究精简归并“五险一金”。全国政协委员、中国社保学会理事、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁教授昨天向京华时报记者透露，她将在全国两会上提出“关于将生育保险纳入医疗保险制度的提案”，建议建立生育医疗保险基金，基本实现相关人员全覆盖。这将解决庞大的女性农民工群体没有生育保障，以及超过三分之二城镇基本医疗保险参保者不参加生育险的痼疾。

孙洁教授

背景

生育保险是指国家通过立法对怀孕、分娩的女职工给予生活保障和物质帮助的社会保险制度。生育保险主要覆盖城镇各类企业，筹资模式主要为用人单位向社会保险机构缴纳生育保险费，职工个人不缴费。

生育保险待遇包括生育津贴和生育期间的医疗费。其宗旨在于通过由国家和社会向职业妇女提供生育津贴、医疗服务和产假，帮助她们恢复劳动能力，重返工作岗位，以体现国家和社会对妇女在这一特殊时期给予的支持和爱护。

自1994年底原劳动部颁布《企业职工生育保险试行办法》以来，生育保险取得了较大幅度的发展，从2003年起我国生育保险发展也已进入完善阶段。截至2015年底，参加生育保险人数为1.78亿人，比2014年底增加约730万人。但是，生育保险的开展仍有许多不适应社会发展的地方，其发展也面临着许多困境。

问题1，制度碎片化，各地政策差异较大

多年来，《企业职工生育保险试行办法》覆盖企业职工，属于就业关联的社保制度。而机关事业单位、城乡居民的生育费用通过其他制度予以保障。因此，生育保障缺乏一套系统的制度安排，生育保障体系缺乏整体设计，“碎片化”现象严重。

孙洁称，一方面，承担生育保障职能的社会保障项目有多个，包括职工生育保险、新型农村合作医疗、居民医保等，且制度之间难以衔接转换；另一方面，每一个制度都是地区统筹，一般是县级或市级统筹，各地政策差异较大。这既影响公平，又影响效率，还因为政策限制影响到劳动力的自由流动。

问题2，覆盖面过窄参保者不到医保1/3

孙洁介绍，《企业职工生育保险试行办法》规定的生育保险的保障对象只有城镇企业的已婚女性职工，没有把广大的行政、事业单位、乡镇企业、个体经营者以及城乡居民纳入生育保险的范围之内，造成了其他的人员丧失了享受生育保险待遇的权利，以及公共卫生资源享受上的不公平。

同时，生育保险费用是由用人单位缴纳的，个人没有资格缴纳，所以其他非正规就业的妇女，以及就业单位不愿为其缴费的妇女，都享受不到生育保险待遇。我国有2.6亿农民工，其中外出打工近1.7亿人，女性约占30%，总量接近5000万。这样一个数量庞大的群体，生育保险几乎完全没有覆盖。

相对于已基本实现全民覆盖的医疗保险来说，我国现有生育保险覆盖面过窄，主要针对城镇企业职工。人社部公布的数据显示，截至2015年底，全国只有1.78亿人参加生育保险，不到城镇基本医疗保险参保人数6.66亿人的1/3。

问题3，公平性不足，非职工和农民享不到

孙洁透露，根据现行制度安排，不同身份的社会成员适用不同的生育保障制度，享受不同的保障待遇。国家机关和事业单位职工享有良好的生育保障，企业职工次之，农民和城镇非工薪居民基本上没有生育保障。

据初步估计，如果不考虑城乡物价水平差异，2011年职工实际报销数额约为农民的4倍。全面放开二孩政策后，这种不公平现象将会呈现加剧的趋势。用人单位缴费、职工受益是现行生育保险制度的核心，而城乡居民和农民工或因无职业关系、或因非城镇户籍而无法纳入制度覆盖、无法享受生育津贴等生育险相应待遇。这种制度分设、待遇悬殊的生育保障制度安排，表明这一领域存在着不公平，也不利于缩小城乡差别。

问题4，操作存困难，支付范围与医保交叉

由于生育保险和医疗保险两者在性质及标准上有很大相似性，绝大多数国家都是将生育保险和医疗保险合并在一起的，生育保险只是医疗保险的组成部分。孙洁对此表示，在我国实践中，关于“因生育引起疾病的医疗费，由生育保险基金支付”的待遇支付标准过于原则，而实际执行的随意性大。问题的关键在于目前国家并未规定哪些病种属于生育引起的，这导致操作中出现困难，各地做法不能统一，加大了生育保险社会化的难度。

同时，生育中不少医疗费用既可以属于生育医疗费用，也可以属于一般疾病医疗费用。因而生育保险基金与职工基本医疗保险基金在支付范围方面存在界限不清的问题。

建议

参加医保即获生育保障权利

2015年11月3日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“将生育保险和基本医疗保险合并实施”。为此，孙洁表示，生育保险是一个特定时间段特有的医疗支出，而且是特定群体，如果将生育保险纳入基本医疗保险之中，就可以让所有参加基本医疗保险的人员都可以享受到生育保险的待遇，从而较好地扩大了生育保险的覆盖面。合并实施后，生育保险基本可以实现全面覆盖。

换言之，今后生育保障就将成为医保制度的一个组成部分，医保将成为主险，而生育保障就类似其中的一个强制性附加险。各类人群只要参加了医保，就自然而然地获得了生育保障的相关权利。

同时，将生育保险纳入医疗保险，可以有效化解生育与基本医疗保险有交叉的情况，人社部门经办时就不用再判断是属于生育保险还是医疗保险的范畴，只需正常结算、正常报销即可。这样不仅可有效地缓解医院、患者、政府三方的矛盾，还可以促进社会关系的和谐发展。

失业险承担失业者生育津贴

为了促进政策更好落地，孙洁提出，合并后的生育保险与医疗保险应统一收费，建立生育医疗保险基金，实施全民参保计划，基本实现人员全覆盖。

一方面，生育医疗费由生育医疗保险基金支付。另一方面，在职人员生育津贴按照病假工资由用人单位支付，领取时间统一为产假时间；失业人员生育津贴由失业保险支付，领取时间可以参照失业保险的领取原则，每缴纳一年生育保险费可以领取一个月的生育津贴，最长不超过法定产假时间。

此外，一旦将生育保险纳入医疗保险制度中，必须保证报销方式实现无缝隙对接，保证原生育保险的作用能够完全实现。她分析，将两个体系纳入一个体系，带来的好处是降低成本，人员精简、开支减少，还可以给参保人带来便利，比如报销时会更加便捷。同时，生育保障实现全民覆盖，生育医疗保险由政府和企业共担责任，也有助于实现社会和谐、共享发展、提升民众的获得感和幸福感。

二胎生育津贴略低于一胎水平

对于各界广为关注的缴费问题，孙洁分析，人社部近期公布的数据显示，目前职工医保单位缴费率为6%，个人为2%，生育险单位缴费率近期已从约1%降至0.5%。两项保险目前总费率约为8.5%。

由于中共中央关于“十三五”规划的建议明确提出，适当降低社会保险费率，孙洁表示，生育险部分缴费率刚刚降低，这部分很难再降低。医保属于现收现支，目前基金支出压力已经偏大，短期内降低空间也不明显。

但受全面放开二胎的影响，近期生育方面保险支出无疑压力会增大。为了确保基金安全平稳运行，孙洁建议，可确保生育过程中的医疗支出报销比例始终不变，但二胎的生育津贴水平，应略低于初次生育时的生育津贴水平，这样才能确保基金长期支出的平稳合理。