南通市建筑业历史悠久，能工巧匠辈出，素有“建筑之乡”美称。上世纪五、六十年代，南通建筑队伍参加了首都十大建筑和南京长江大桥的建设；改革开放以来，南通建筑业步入了崭新的发展时期，1978 年组织成建制施工队伍进入克拉玛依、大庆油田建设，后又陆续开辟了华北、华东、中西部及南方等地建筑市场，目前建筑队伍遍及全国31 个省（市、自治区）。经过几十年的发展，初步形成了科研设计、建筑安装、装饰装璜、构配件生、建筑机械制造、培训教育等门类齐全、专业配套的产业格局，建筑业已成为南通国民经济一大支柱产业和富民产业，是全市最具活力、最具特色、最有影响的经济板块之一，经济总量、施工生产能力、工程质量水平、市场占有率等方面均处于江苏省领先地位、全国地级市前列，建筑队伍被社会各界誉为“南通建筑铁军”。2014 年完成建筑总产值5800 亿元，比上年增长18%；承建施工面积6.9 亿平方米，比上年增长12.954%；完成竣工面积2.02 亿平方米，比上年增长21%。截至目前，全市共有建筑业质资的企业近2000 家，其中特级资质企业15 家，一级资质企业170家；从业人数达135 万人。
　　一、逐年提高工伤保险制度建设水平
　　南通市工伤保险工作有以下几个特点：
　　一是起步早。从1992 年起，与养老保险制度同时推进，首先从全民集体所有制企业开始统筹工伤保险基金；1996 年，原国家劳动部《关于建立城镇职工工伤保险制度暂行办法》实施后，南通市将工伤保险办法纳入到国家统一的政策框架，经过多年的发展，不断扩大覆盖面，提高保障水平和能力，逐步建立起了工伤预防、工伤补偿、工伤康复“三位一体“的现代工伤保险制度，实现小险种大作为，较好地保障了广大职工的合法权益。
　　二是覆盖面广。2004 年起，南通市在省内率先推进农民工单险种优先参加工伤保险的“绿色通道”；2005 年10月，全面启动机关事业单位工伤保险；2006 年底，将自谋职业者全部纳入工伤保险范围；2008 年3 月，将出国劳务企业全部纳入工伤保险范围；2010 年，又将家政服务人员全部纳入。至此，全市工伤保险制度基本实现全覆盖，并通过政策探索建立了以社会工伤保险为主体、商业保险为补充的较为完善的工伤保险体系。截至2013 年12 月底，全市工伤保险参保人数达119 万人，工伤保险基金收入达到5.86 亿元，工伤基金收支基本平衡，运行较为平稳。
　　三是组织体系全。目前，南通市建立了以行政处室、工伤服务中心、工伤鉴定中心、工伤康复中心“三处三中心”的工伤保险组织体系。市人社局工伤保险处对工伤的申请予以受理并作出行政决定，市工伤服务中心承担工伤基金的征缴、支付和管理；为加强工伤鉴定工作，2007年，建立了工伤鉴定中心，同年还与市第三人民医院合作建立了工伤康复中心。2014 年，为适应工伤预防工作的需要，推动工伤预防事业更加规范、有序、健康发展，南通市还成立了工伤预防协会，专业从事工伤预防的教育、训和宣传工作。
　　四是统筹层次高。根据部、省关于提高工伤保险统筹层次的要求，针对江苏财政省管县体制的影响，南通市研究出台了《南通市工伤保险市级统筹试行办法》，自2010年起全面实行工伤保险市级统筹，实现了工伤保险业务管理“五统一”模式，即在市区及市县（市）范围统一参保范围和对象、统一缴费基数和缴费率、统一基金财务管理、统一工伤认定标准和劳动能力鉴定、统一工伤保险待遇支付标准。
　　五是创新成效好。继机关事业单位、灵活就业人员、出国劳务人员、家政服务人员纳入工伤保险制度覆盖后，南通市又探索制订了农民工工伤救助的办法，对受到工伤伤害的农民工，因雇主原因无法得到补偿的，明确由工伤基金予以先行支付，这一做法成为《社会保险法》中先行支付的雏形。2011 年，针对企业发生工伤事故后，赔偿数额比较大的实际情况，通过调研，南通市全面推行补充工伤保险，由企业自愿缴纳缴费基数的0.19%，用于补偿用人单位因工伤造成的其他损失，有效分散了用人单位工伤风险，得到了企业的支持和肯定。根据党的十八大以及十八届三中全会精神，目前全市正围绕落实城乡一体化发展要求、推进农村合作经济组织人员参加工伤保险问题进行探索。
　　二、创新建筑施工企业工伤保险参保形式
　　从事建筑施工的多为农民工群体，由于这一群体文化素质相对较低、安全意识淡薄、安全防护能力缺乏，加上工作环境相对恶劣、施工人员流动性大等特点，使建筑工人成为安全事故多发群体。为进一步保障农民工的工伤保险权益，探索创新建筑行业参保形式，从2009 年起南通市不再坚持社会保险实名制参保的一贯做法，明确企业若不能实名参保的，可以选择项目参保缴费办法（缴费标准：市政工程为总造价的0.06%，房屋建筑工程为总造价的0.12%，拆除工程按照拆除面积每平方米1 元缴费）。建施工企业农民工在建筑工程开工之日至竣工验收合格之日期间发生工伤事故的，依法享受工伤保险待遇。建筑施工企业农民工全部参加工伤保险，有效地解决了他们发生工伤事故后的工伤救助问题，缓解了施工企业与受到伤害职工之间的利益矛盾，对维护社会和谐稳定起到了积极作用。
　　2013年，南通市建筑施工企业参加工伤保险15.80万人，其中先行参加工伤保险的5.69 万人；以项目形式参保的项目1640 个。建筑企业缴纳工伤基金3493 万，占全部工伤基金收入的6%；支出2724 万元，占全部支出的5%；建筑工人工伤认定1059人，占工伤认定总数的9.1%；建筑领域工伤鉴定558 件，占工伤鉴定总数的7.8%；建筑施工死亡48 人，占全部工亡职工的23.4%。2011 年至2013 年，以项目形式参加工伤保险的项目3737 个，实名制参保的农民工年末数达到15 万人次；领取工伤保险待遇的建筑企业工伤职工共计2935 人，领取待遇4713 万元。
　　在推行建筑行业工伤保险工作过程中，南通市坚持做到“三个强化”：
　　一是强化组织推动。2006 年，市人社部牵头，依托招投标平台，主动了解掌握建设项目信息，积极推进建筑领域农民工工伤保险工作。2009 年，南通市制定《关于全面推进建筑施工企业农民工参加工伤保险的实施意见》，全面贯彻落实部、省有关建筑业农民工参加工伤保险的要求。通过召开现场推进会、外出考察调研等形式，加强组织发动，形成工作合力。注重考核激励，将建筑业工伤保险工作列为相关部门年终目标责任制考核的内容之一。
　　二是强化源头把控。建设主管部门从源头上把关，在每个建设项目核发实施了许可证时，将工伤保险经办部门的工伤保险参保证明作为必备条件之一，使所有建设项目都纳入了工伤保险范围，保证所有在本地注册或外地注册的建筑企业在南通行政区域内施工，均要为其使用的农民工缴纳工伤保险费，确保市内在建设工程的农民工“应保尽保”。在此过程中，人社、安监、总工会等部门各司其职、各负其责、协同配合。早在2002 年就在全市建筑业实施“两个跟着走”工程，即工会组建跟着工程走、工
会安全监督跟着项目走；强调“两个同步”，即项目劳动保护监督检查组织与项目工会同步组建，与企业内部机构同步调整。
　　三是强化政策兑现。根据建筑施工企业农民工数量大、工种多、流动性强、技能水平低的特点，在推行项目参保中，将参与施工项目建设的全部职工作为参保对象，发生在该项目过程中的受伤职工全部予以认定工伤。开通工伤职工绿色通道，经办服务水平四次提速，工伤认定即来即办，劳动能力鉴定程序规范，严格兑现工伤赔付，确保每一位工伤职工都能够得到及时的医疗救治和经济补偿。
　　三、积极探索实施工伤预防工作
　　2008 年，原劳动保障部把南通市列为中国政府与联合国合作项目UNDP（农民工工伤保险）实施城市之一，开始探索工伤预防工作。工作中，我们坚持“三管齐下”：
　　一是抓机制创新。积极探索建立工伤预防机制，并从工伤保险基金中提取5%作为工伤预防资金。2010 年，南通市进一步制定了《南通市工伤预防费管理暂行办法》，在制度和资金上为工伤预防工作的开展提供了保障。仅2013 年，市政府就拿出475 万元，作为工伤预防经费。针对职工参保率为100%且按实缴纳工伤保险费的企业，探索实施了职业健康体检费补助制度，2013 年全市共有64家参保单位获得职业健康体检费补助78.9 万元。同时，在全市开展工伤预防先进工作者评选表彰活动，2013 年共
有402 名先进个人获得奖励24.12 万元。去年，南通市被人社部列为全国工伤预防工作试点城市。
　　二是抓安全监管。近年来，南通市一直把建筑领域安全专项整治作为重点列入全市专项整治工作内容，以有限空间作业、建筑消防、高支模、起重机械、特种作业人持证上岗等作为重点，取得了较好的成效。严格实行重大隐患整改挂牌督办制度，保障整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”。组织开展建筑施工领域安全生产“打非治违”专项执法行动，做到不漏掉一个建筑施工单位，不漏掉一个在建工程项目，积极推进建筑市场、工程施工现场联动监管机制建设，全面排查和严厉打击建筑施工领域安全生产非法违法行为，对不符合条件的企业依法予以清出南通市建筑市场，不断规范建筑市场安全生产秩序。加大企业重伤事故的查处力度，制定了关于规范企业安全生产重伤事故经济处罚的有关规定，统一了对重伤事故的责任人及责任单位责任追究和行政处罚标准。
　　三是抓宣传培训。市各相关部门密切配合，全力推进建筑业安全生产与工伤预防宣传培训工作。加强对企业负责人、安全管理人员、项目经理等进行安全生产和工伤预防培训，强化安全意识，提高预防为主的自觉性。指导和帮助建筑企业对成建制的劳务队伍“先培训、后上岗，先培训、后鉴定”，加强建筑农民工培训工作，构建适应南通市建筑业特点和要求的农民工培训体系。组织开展建筑业从业人员岗位培训；重点依托建设类中等职业学校、建筑劳务基地，开展职业技能培训；依托建筑工地农民工
夜校，开展安全生产、职业道德、标准规范培训；根据建筑工人每年回乡过春节的时节，开展“春节后复工培训”；推行建筑行业职业技能证书、培训证书的持证上岗制度。2013 年，完成工伤预防培训3000 人，培训规模和质量列全省第一。充分利用谋体资源播放宣传片，利用《江海晚报》刊登工伤预防知识，提高大众的工伤预防意识；以建筑施工企业工人为主体，制作工伤预防公益广告，在南通电视台多个频道播放，取得了良好的公益宣传效果。
　　四、率先开展工伤康复试点工作
　　2007 年3 月，南通市正式启动工伤康复试点工作。市工伤保险服务中心和第三人民医院合作建立南通市工伤康复中心，为南通市及周边地区广大伤职工提供全面康复服务。康复中心采取院内科室化管理，院外以工伤康复中心的名义开展工作，市工伤保险服务中心按照相关规定实施协议化管理，经过七年的建设，目前已形成床位128 张，总建筑面积3300 平方米，治疗区近1000 平方米，配有物理治理疗、运动治疗室和作业治疗室等，治疗设备100 余套（件），设施基本齐全、具有一定规模和影响的现
代化区域康复机构。自2007 年开展工作至今，共收治门诊和住院康复工伤职工2076 人，支出康复费3295 万元。在医疗康复的同时，康复中心注重心理干预，针对农民工易发生的心理障碍，开设了心理辅导，促进农民工身心康复，同时，南通市也出台文件，通过加大培训力度、促进就业再就业，鼓励工伤职工加快实施职业康复。
　　五、切实加强建筑工人工伤维权工作
　　南通市一直将建筑施工领域工伤职工维权作为法律援助和劳动监察工作的重点，强化部门联动，健全长效机制，推动工伤维权工作规范化和常态化。
　　一是加强联合专项执法检查。组建专项检查组，加大对建筑施工、加工制造等工伤事故高发行业、领域的监管整治力度，全面规范用工行为。2013 年全市共主动监察用人单位5046 户，书面审查用人单位29076户，涉及劳动者人数33810 人，同时通过劳动保障年检、诚信企业评定、社会保险基数稽核检查等形式，督促企业参加工伤保险。
　　二是畅通工伤维权受理通道。实行劳动保障监察网络监管五级联动，监察举报设诉平台全线贯通，进一步降低工伤维权门槛，快速受理工伤投诉举办案件，打造优先立案、优先调解、优先办结的绿色通道，切实维护工伤职工的合法权益。目前，南通市联动平台举报投诉录入率、投诉举报案件按期运行率均达到100%，劳动人事争议仲裁部门每年处理工伤维权争议案件约200 余件，年追回工伤补偿款近千万元。
　　三是加强预警监测和应急处置。各级劳动保障监察部门每月对劳动关系、工伤赔付纠纷进行排查上报，建立矛盾纠纷排查机制，通过预警网络，及时掌握争议苗头，第一时间介入，妥善处理工伤赔付纠纷等问题引发的群体性事件。此外，还建立了法律援助机制，为农民工提供政策咨询、代写文书、代为诉讼等法律服务。
　　六、几点建议
　　1.建议国家在推行五项社会保险扩面中，坚持工伤保险先行的策略。鉴于中小微企业中农民工工作流动性较大、劳动环境相对恶劣，企业及个人承担风险的能力较弱等现实情况，实行工伤保险先行，对保护农民工工伤合法权益、维护和谐稳定劳动关系将发挥积极作用。
　　2.建议国家相关部门就建筑业工伤保险和维权方面加强协调，统一政策标准，切实保障受伤害人员的工作权益。人社部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。最高院“2011 年全国民事审判工作会议纪要”中第59 条明确：
“建设单位将工程发包给承包人，承包人又非法转包或者违法分包给实际施工人，实际施工人招用的劳动者请求确认与具有用工主体资格的发包人之间存在劳动关系的，不予支持。”最高院会议纪要的这一规定给建筑工人尤其是在未参保建筑企业的农民工申请工伤认定进行工伤维权带来障碍，建议予以协调，取得一致。
　　3.建议国家层面出台政策，强制推行农民工安全生产培训。一些农民工缺乏安全生产意识，存在违规操作行为，加上用人单位疏于管理和培训，造成建筑施工企业频发工伤事故，急需强制措施督促企业在项目开始前对农民工进行必要的培训，对工伤事故进行有效预防。
　　4.建议加快推进金保工程全国联网步伐，早日实施工伤保险全国联网结算。建议继医疗保险之后，推动建设工伤保险全国联网结算系统，让工伤职工在全国各地都能够及时享受工伤待遇，既可兼顾工伤职工眼前利益和长远利益，又能缓解工伤基金的压力，保证基金的正常运行。