熊正国之子在2014年6月被陕西省汉阴县人力资源和社会保障局认定为因工死亡。经劳动仲裁，裁决由用人单位支付因工死亡待遇共58万余元，然而用人单位仅支付2.5万元。经法院查明，用人单位暂无财产可供执行，出具终结执行文书。同年12月，熊正国向汉阴县社会保险经办机构提交工伤先行支付申请，2015年1月收到不予支付的答复。熊正国于2015年5月，以汉阴县社会保险中心为被告，提起行政诉讼。

本案除了因该县工伤保险基金运营负担大，一时无法履行先行支付的实际困难外，也体现了工伤先行支付程序中当事人证明“用人单位不支付”工伤保险待遇的难度。

北京义联劳动法援助与研究中心于今年4月至6月，对已经实施5年的《中华人民共和国社会保险法》第41条工伤保险先行支付制度展开调研。调研发现，“先行支付”这一旨在第一时间解决未参保工伤职工的医疗救治和生活保障难题的制度，在实践中处境尴尬，“先行支付”难以“先行”。

为证明“用人单位不支付”，行政诉讼成为“先行支付”前置程序

来京务工的李东华今年终于领到了10万余元先行支付的工伤保险待遇，为了这一天，他等了将近6年。

2010年8月，李东华发生工伤，经鉴定为伤残六级。劳动仲裁裁决，工伤保险待遇为10万余元。李东华于2013年4月向北京市大兴区法院提出强制执行申请，由于无财产可供执行，法院作出执行裁定书，执行中止。

依据社会保险法第41条，李东华于2013年10月向北京市大兴区社会保险基金管理中心提出先行支付申请。该中心以“目前我中心暂时无法受理你的先行支付申请，待本市出台相关规定后，你可以再次提出先行支付申请”为由，决定不予支付。

2014年2月，李东华提起行政诉讼。诉讼过程中，被告表示同意受理李东华提出的先行支付申请，当李东华撤诉并重新提起先行支付申请后，被告以李东华的工伤发生于社会保险法生效以前，且其用人单位正常缴纳工伤保险，于2014年7月送达《不予先行支付决定书》。法院判决没有支持被告的主张。经过律师的多次协调，李东华终于在今年领到了本应先行支付的工伤保险。

通过对全国28个省市自治区的调研，北京市义联劳动法援助与研究中心发现，社保经办机构普遍存在运用司法程序拖延工伤先行支付的问题，在许多地区确有演变为潜规则的趋势。

江苏省南通市社保经办机构的法律顾问高友林接受本报记者采访时表示，在现行法律中，“用人单位不支付”是工伤先行支付的前提条件，但是规定并不明确，社保经办机构对于何种情况属于用人单位不支付的判别标准和把握尺度不是很清晰，所以在实践中会要求必须提供法院出具的中止执行文书来证明单位不支付。而“先行支付前必须经过行政诉讼”的习惯做法在当地已被认可。

然而，此举带来的后果却是让工伤者饱受诉讼之累。一些经济较为困难、急需治疗的当事人，或因此错过了最佳治疗康复时期，对身体恢复极为不利。

北京义联劳动法援助与研究中心曾于2011年对未参保劳动者工伤赔付情况进行调研，数据显示：仅26.1%的未参保职工是在受伤之日起1年之内获得赔偿，33.9%的工伤者是在工伤后2年内获得赔偿，18.3%的工伤者花费3年时间索赔，21.7%的工伤者是在3年以上时间才获得赔偿。

部门间缺乏统一协调机制，社保机构单独追偿难度大

“江北区已有1例启动追缴程序，并已在法院提起诉讼，法院已出具《执行裁定书》，裁定法人代表下落不明。”“由于单位被吊销营业执照，法人下落不明、单位及个人财产已转移或暂无财产可供执行等情况，目前无成功追缴案例。”从北京义联劳动法援助与研究中心的调研情况不难看出，目前社保经办机构的追偿成功率不是很高。采访中记者也了解到，很多小微企业承担不起对工伤者的高额赔偿，索性在发生工伤事件后撤摊，一走了之。

实践中，社保经办机构经常会遇到的追偿困难主要包括：制度设计不完善，法律规定不明确，部门权责不清晰，致使社保部门无力单独承担支付后的追偿责任；缺乏配套措施，社保部门和经办机构与其他相关机构，如银行、工商行政部门、法院、公安等系统几乎没有配合协调和信息共享机制。比如，有的地方反映，尽管社会保险法规定，“用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当应不缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费”，但是当他们向当地法院提出申请时，法院却以法律只是规定了社保征收机构“可以”这样申请，并没有规定法院一定要这样执行为由，拒绝了申请。

由于追偿难度大，社保基金的安全性亟待加强。

中国人民大学劳动人事学院教授孙树菡在接受记者采访时表示，现行法律只规定了工伤先行支付制度的最基本内容，对申请先行支付的程序、核定标准、支付项目范围、财政兜底方案、监督措施、追偿方案等方面的具体内容，既无法律法规的上层设计，又少省、市级主要责任部门牵头制定的实施细则和执行办法。工伤先行支付的制度设计本身是保障劳动者最低程度的社会保障，然而严重缺乏配套措施和相应支持，从一开始就困扰着该项制度的有效实施，对劳动者适用此项制度造成很大的混乱和困扰，对实现原本的立法意图十分不利，而且消耗了大量行政、司法成本。

北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平接受记者采访时表示，希望尽快完善社会保险法，重新划清各部门权责、申请程序、核定标准和支付范围。同时，由人力资源和社会保障部、最高人民法院、国家工商总局、中国人民银行和公安部联合下发文件，规定各方协调机制和权责范围，在地方则由各部门实现信息共享、分工配合。此外，他还建议尽快以立法的形式确立未参保单位的法定代表人和管理人员的个人连带责任，建立覆盖全国的企业和个人信用信息网络，最大限度地保证工伤保险参保率和追偿能力，降低基金运营风险。

领取率不足1%，巨额工伤保险基金结存银行“睡大觉”

记者从人力资源和社会保障部网站获悉，《2015年度人力资源和社保事业发展统计公报》显示，截至2015年年末，全国工伤保险基金累计结存1285亿元（含储备金209亿元），全年享受工伤保险待遇人数为202万人，也就是说，工伤保险领取率仅为0.94%。

对比2011年至2015年，社会保险法实施5年来，工伤保险领取率均未超过1%，但是累计结存却逐年增加。

全国政协委员、中国社会保障学会理事、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁注意到这一现象，并连续两年在全国两会期间提交关注工伤、医疗等小险种领取率低问题。

“目前我国就业人口达4亿人左右，工伤保险参保率达到了56%，参保人数达到了2.14亿人。但是工伤保险受益面仍不足1%，也就是说，100个参保人当中，真正享受到工伤保险的不到1个人。而工伤保险累积的基金结余已达到1285亿元，仍在银行‘睡大觉’。”孙洁在接受记者采访时说，工伤保险的最大群体是农民工，有2亿多人，而工伤保险的领取率5年来始终没有超过1%。这一现象应该引起有关部门领导的高度重视。工伤保险领取率低，反映了劳动关系的不规范。

孙洁建议在工伤预防和康复上扩大支出，尤其在工伤风险高的领域，如建筑煤矿等加大支出，希望工伤保险结余基金能真正成为工人生命和权益的保障。

（参见谢文英：《工伤保险领取率连续5年未超1% “先行支付”为何尴尬》，载《检察日报》2016年7月11日第5版。）